從「第二軌道」到「中程協定」

最近有關「第二軌道」與「中程協定」引起了廣大的關注。先是美國前國防部長裴利不久前來台晉見李總統後，表示李總統贊成兩岸設立「第二軌道」溝通，但是事後卻遭到總統府方面否認。究竟「第二軌道」是美、「中」、台三方參與抑或只有兩方參加？還有授權或是沒有授權？台北應持何種態度與立場，值得深思。再者，近來美國許多學者與官員紛紛倡議兩岸應該簽訂「中程協定」，其中兩岸對話也包括在「中程協定」的建議當中，到底「中程協定」意何所指？繫著眼於政治性談判或事務性談判？美方扮演什麼角色？台北如何因應？立場為何？在在均值得逐一探討 。

一、「第二軌道」的定位、運作與影響

最近美國前國防部長裴利率團穿梭於兩岸，使得「第二軌道」與華府、北京、台北三邊關係再度受到重視。行政院陸委會主委蘇起表示，所謂第二軌道自古即有，而且一直在進行，也就是非政府間的溝通，不論在兩岸間或中美間，此種溝通存在已久，惟「第二軌道」不能取代唯一接受兩岸政府授權的「第一軌道」──海基海協兩會，可謂僅具參考價值。民進黨前台北市長陳水扁則指出，第二軌道的存在，將為兩岸的對話提供多一種機會，多一種選擇，可以增進瞭解，減少不必要的誤會與衝突。可見「第二軌道」可強化「第一軌道」的溝通功能，具有輔助性而非取代性，惟 如何具體操作才能在三邊關係中趨利避害，深值密切關注。

首先要注意的是，儘管倡議「第二軌道」的裴利系卸任官職的學者，惟以其曾參與96年台海危機決策及仍深受柯林頓倚重「上達天聽」的份量觀之，美國政府基於避免因台海情勢失控引發軍事衝突而被迫捲入之憂慮，益發對於延宕許久的兩岸復談感到不耐，惟又不欲予人以施壓促談或介入兩岸談判之嫌，是以有意規避官方色彩採取類似裴利之「非官方」而又較能「平衡」對待兩岸的角色，用以推動「預防外交」確保美國的亞太利益。

其次，雖然兩岸均高度期盼復談，惟一方著眼於恢復兩岸事務性談判為主軸的建制化協商溝通機制，另一方卻側重於躍升至兩岸政治性談判俾便防獨促統之框架，遂使雙方遲遲無法打開已逾三年半的復談僵局。雖然兩岸兩會已預期今年內促成「辜汪台北會晤」，然而由於雙方對復談立場落差極大而又互信不足，是以「辜汪台北會晤」後兩岸復談是否仍遙遙無期，而兩岸關係又呈現喊話放話多於對話之困頓氛圍，均是我們相當憂慮的。

由是之故，目前兩岸擁有的兩會「第一軌道」不免隱含溝通功效猶待強化之缺點，裴利倡議之與兩岸建立平行的「第二軌道」，若能實際平衡地運作，當可祛除對「第一軌道」主導性與取代性之疑慮，而充分發揮補強性與潤滑性的功能。我們認為，為避免「第二軌道」角色混淆，審慎拿捏其「非正式」、「非官方」而又深具代表性的功能定位，構建既可針對敏感問題暢所欲言，又可為兩岸提供一些「建設性建議」用以促進兩岸關係發展的機制，則必能發揮增進瞭解、減少誤判之多管道溝通功效。

事實上，由非政府官員從事非正式的官方間的相互交往，探測立場與政策底線，並尋求棘手問題的解決方案，有其客觀的環境與條件上的需要，這在古今中外正式外交關係停滯不前或協商對話機制功能不彰之時，往往由一些退職官員、智庫、有影響力的學者帶頭穿針引線，當能發揮緩和緊張與強化溝通的效益。

准此以觀，「第二軌道」雖具溝通傳話兩岸，俾便消弭分歧、降低緊張及避免衝突之正面效益，惟美方居間傳話一旦失真，或兩岸擔心喪失兩岸政策的自主權而受制於華府，均是兩岸雙方面對「第二軌道」的難言之隱。由是之故，如何在美方所主導的對台北與對北京的「第二軌道」，將「第二軌道」作適當的定位並作適度的參與，一則避免若全然排斥「第二軌道」將導致華府、台北、北京三邊關係往對岸一邊傾斜，再則針對該項未被授權的溝通資訊管道的學術性與參考性予以尊重，亦為有益無害。

值得注意的是，雖然「第二軌道」難免仍有只能提供建議、不能協商的局限，惟其優點在於較具創造力、溝通空間無限寬廣，據此雙方可以開發一些官方可能未開發的新想法，俾能提供建設性看法給兩岸，我們應該予以肯定。

尤有甚者，美國與大陸自去年6月柯江北京會談以來，雙方所建構的「建設性戰略夥伴關係」不僅未大幅提升彼此關係，尚且逐步惡化以迄於今。從去年8月美國眾議院通過「國防授權法案」，要求將台灣納入TMD開始，美國國防部於去年11月公佈「東亞戰略報告」後，又於今年二月將「台海安全情勢報告」提交國會，先後指出大陸是美國在亞洲的潛在敵人及大陸擴增飛彈對台灣安全的威脅，自此華府與北京有關TMD的攻防，方興未艾。

我們從3月初美國國務卿歐布萊特的北京行，雙方流於各說各話，可見一斑。在人權方面，北京堅持各國國情不同，中國大陸在實現保障人權及基本自由上有自己循由的道路，反對美國敦促聯合國譴責大陸，否則無異於干涉內政；其次，在擴軍與TMD問題上，大陸聲稱美國將台灣納入TMD系統，等同於對中國主權和領土的侵犯；另外在開放市場以加速入TMD上，大陸亦表示對過度開放市場會衝擊其企業的憂慮。凡此在在均凸顯歐布萊特此行無法為華府與北京關係的糾葛打開僵局，更不利於為朱鎔基四月初訪美而鋪路。誠如歐氏所言，美國是否建構TMD，取決於大陸的行為，尤 應盡速改善對台關係及放棄武嚇，再者，大陸若不欲對美關係嚴重倒退，則改善人權與雙方經貿失衡，也已刻不容緩。裴利在其後穿梭於兩岸，正好可為化解美「中」歧見與降低兩岸緊張，發揮緩頰與調和的作用，並為兩岸盡速恢復對話提供建議。

准此，「第二軌道」具有如前述分析的優點，台北不僅不宜全然拒斥，更應審慎看待與適度參與，否則華府與北京暢通頻密的「第二軌道」溝通，只會陷台北於益加不利的態勢而無法脫困。儘管如此，「第二軌道」亦隱含兩面刃特性，要能防弊興利，其關鍵在於操作的技巧與定位，尤其著眼於防止美方居間溝通兩岸雙方時操作上失衡，或「無心介入」但卻造成實質影響兩岸談判的意外，則將之定位為輔助「第一軌道」溝通功效的工具性，任憑如何彈性靈活操作「第二軌道」，最後仍須回歸政府正式授權且受國會監督的「第一軌道」，方能兼顧安全性與開創性。職是之故，無怪乎，總統府於3月12日發佈聲明，針對裴利所指李登輝總統對「第二軌道」對話帶著疑懼支持，予以正式否認，強調李總統與政府相關部會並不贊成透過「第二軌道」與中共進行對話，由於目前兩岸已有正常溝通管道，兩岸問題應經由既有管道來處理，這是台北一貫的立場。

筆者以為，尤值注意的是，首先是「第二軌道」的操作不可失衡，其次是「第二軌道」不可越俎代庖取代海基海協的「第一軌道」。目前華府與北京除有邦交，更已型塑定期與不定期的政府高層互訪對話機制，尤有進者，裴利透過與江澤民、汪道涵多次會晤亦已建構雙方頻密的溝通管道，顯然裴利推動的「第二軌道」已有重北京而輕台北之失衡現象，致使台北很難祛除利益可能遭犧牲之疑慮而傾向有所保留。再者，過於依賴「第二軌道」溝通傳話，反而易使兩岸雙方政府授權的唯一合法協商對話機制──兩岸兩會「第一軌道」的功能難以發揮。今年是兩岸透過汪道涵訪台為雙方恢復制度化協商舖路的關鍵，兩岸實應有循正常管道而非「第二軌道」強化溝通的共識。

二、兩岸簽署「中程協定」的前提及運作

美國國務院東亞事務助卿陸士達3月下旬在華府一項「中美關係20年」研討會中表示，美國對兩岸人們的創意深具信心，相信經由對話，再加上互信機制之建立，應可就許多困難之議題達成一些務實的「中程協定」，使得美國政府官員私下多次提起的這個觀念為之公開化，並引起廣泛的注意。

事實上，美國政府內部早已對於兩岸間簽署一個「中程協定」（或稱「臨時協定」）勾勒構想，意圖為確保台海之穩定，在「最終協議」無法達成之前，不妨先談出一個「中程協定之架構」以確保兩岸之和平相處。因此美國現任白宮國家安全會議亞太主任李侃如在前年以學者身份倡議，兩岸應簽署維持現狀50年不變的「中程協定」，側重於發展兩岸政治上全面的大架構，復以建議內容涵蓋兩岸對話的結構與議題鉅細靡遺，不僅兩岸雙方不盡滿意，亦難以祛除美方無意介入兩岸談判卻實質發揮影響之質疑。

由是之故，此次陸士達在體會兩岸近期內要談出一個全面性的中程協定架構之艱難後，迴避對兩岸提出具體建議的作法，認為在「沒有協定」與「完全協定」之間，兩岸可設法就個別議題、發揮創意去逐項解決，並獲致多項協定，俾使積少成多、建立互信，期能將來時機成熟再就雙方最大問題進行協商解決。

隨後，美國在台協會台北處長張戴佑於4月上旬在台北召開的「台灣關係法20週年研討會」致辭時正式表達美國對兩岸簽署「中程協定」的期望，其發言並形諸於正式紀錄。無獨有偶的是，同時與會的美國知名中國問題專家現任喬治華盛頓大學國際事務學院院長的何漢理也暢談了「中程協定」的必要性。

張戴佑所指的「中程協議」系意味「以兩岸人民的創意可以達成」，包括遣返議題、漁事糾紛議題等協商，當然也涵蓋兩岸信心建立措施，類似李總統國統會所倡「兩岸和平穩定機制」。筆者發現，張戴佑所提「中程協定」並未明指究竟是事務性協商抑或政治性協商。無怪乎，總統府副秘書長林碧照於4月8日國統會後記者會中答詢時表示，美方近來提議兩岸簽署「中程協定」，其意涵有事務性協商的層面，亦有政治性協商的面向，值得進一步探索。

何漢理對「中程協定」之解讀，似乎較為明確。他認為由於兩岸主客觀因素使得現狀愈來愈難維持，雙方軍備競賽將無法避免，使得兩岸進行談判並簽署「中程協定」，愈來愈有其必要。何漢理主張，「中程協定」的前提是（一）台灣問題的最後解決方式為時尚早；（二）竭力避免軍備競賽，目的在於藉由「中共不動武，台灣不獨立」的各自保證，維持穩定情況或將情勢「凍結」起來；（三）基於兩岸關係必須由兩岸自行處理，而美國只扮演一個提示性的次一線角色，換言之，美國只能是一個非正式的角色，可謂是一個協議的保證人，如此則美國在此一協議的執行上，將更有立場發言。

尤有進者，由於何漢理所提「中程協定」構想，（一）強調除兩岸「第一軌道」，非官方的「第二軌道」也很有用，甚至未來也許可采「三軌道」並進方式；（二）主張兩岸協商之議題都必須攤在桌面上，多議題協商可同時進行，雖非意味談判台灣未來前途的政治性議題已時機成熟，但認為類似去年十月辜汪會晤所觸及政治性議題的對話，非常有效用，可持續進行。由此可見，何漢理相當肯定「第二軌道」，甚至認為兩岸事務性協商與某些政治性議題（並非指「一國兩制」或「統一」之類的議題）之協商，及兩會高層之政治對話，對兩岸現狀而言，具有可操作性之正面效益。

綜上分析比較，筆者認為，其中尤以陸士達此項兩岸可就個別議題達成多個「中程協定」的倡議，不僅務實可行，為兩岸協商的當務之急，亦為台北一貫的大陸政策。誠如行政院大陸委員會副主委許柯生3月26日所指出，台灣自1993年起與大陸展開的事務性協商，就是國統綱領設計的遠程統一談判前之過渡性協商，協商結果也是一種「中程協定」，換言之，國統綱領的規劃，有階段性的安排，目前是近程階段，先談有利雙方關係穩定的事務性議題，藉協議保障雙方人民權益，並化解彼此的敵意，累積一定互信後，逐步經過中程階段的互信合作，才慢慢邁入最後最難 的協商統一階段。

顯而易見，盡速恢復兩岸制度化協商機制，優先協商攸關兩岸人民權益福祉的事務性議題，並尋求達成多項事務性的「中程協定」，有助降低敵意、消弭分歧、匯聚共識、構築互信，以由易入難、循序漸進的推動方式，逐步觸及高難度的政治性談判，方符合務實理性的兩岸協商的宗旨。行政院蕭萬長院長不久前針對「中程協定」倡議表示，台灣方面對此抱持開放態度，惟兩岸尚未完全恢復協商，制度化協商管道亦尚未建立，兩岸如要邁向更高層次的關係，還是要先建立制度化協商管道。

準此，筆者建議，既然兩岸恢復事務性協商並達成多項「中程協定」是務實可操作的，期望海基海協兩會在進行不同層級的辜汪台北會晤行程的磋商時，能植基1995年第二次辜汪會談焦唐預備性磋商所規劃的八項議題共識，同時安排恢復類此攸關兩岸人民權益的事務性協商，雙軌並進，必可累積成果、逐步打開兩岸僵局。

尤有進者，去年辜汪上海會晤所達成的四項共識，第一項「加強兩會對話」，北京不應片面解讀為加強兩會政治與經濟的對話，甚至進而將汪道涵訪台之時機與加強兩會政經對話互為勾聯。我們一向認為，汪道涵訪台除具有回訪性質，其定位應在為世紀之交兩岸關係之緩和創造契機，從而有利於兩岸盡速恢復制度化協商機制。由是之故，辜汪台北會晤宜著眼於兩岸全方位的建設性對話，舉凡事務性、經濟性與政治性的課題皆在對話之列，俾能求同存異，凝聚共識。此外，對話並非協商，廣泛範疇與多議題的對話，即在為盡速恢復制度化協商機制預作準備，北京不宜捨易就難，僅著眼於政治對話，不僅難以型塑交集，反貽誤恢復事務性協商與解決兩岸人民權益之先機。◆