如此民主，憲法何用

名符其實的「黨」主

曾幾何時﹐杭廷頓（SamuelHuntington）在評價第三世界的民主化時﹐認為台灣要比新加坡好出很多﹔前香港總督彭定康也在《東方與西方》一書中﹐推崇台灣的民主化成就。他們基本上有一個共同點﹐就是從來沒有在台灣真正體驗一下他們所認定的民主化成就﹐也因此﹐他們所作出來的結論無法經得起事實的驗證。最主要的是﹐以他們從西方文化所延伸出來的政治智慧﹐根本無法想像﹑更無法理解「黑金政治」所造就出來的民主﹐已經遠離了「民」主的真正意涵及制度理性的真諦。「黑金政治」所造就的經過漂白﹑且轉化為合法的黑道暴力﹐不僅表現在自肥的立法程序及成果上﹐並視生民如芻狗般地欺壓﹑從立法到執法的所有機制無不為「黑金政治」服務。人民生活層面受到的宰制﹐根據前法務部長廖正豪的幾次感言﹐即可窺知一二﹔社會生計層面所受到的宰制﹐由這次的國代自肥案事件﹐應可瞭然於心。相信看了國代自肥案的始末之後﹐杭廷頓及彭定康將羞於再談東方世界的民主化議題。而國代自肥案不僅具體反映出台灣民主化的本質﹐也進一步否定了人民在既有憲政體制內的政治地位﹕人民對於統治他們的根本大法根本沒有任何置喙的餘地。

首先﹐筆者仍要不厭其煩的強調﹕民主政治運行的結果﹐將會自然形成政黨政治﹔但是政黨政治並不一定能夠達到民主政治。美國於1787年完成制憲後﹐即開始推動憲政民主﹐但當時並未形成兩黨政治﹐一直到了19世紀中才逐漸形成全國性的政治派系。民主性的政黨體系必須以人民為主體﹐政黨只不過是人民用來表達利益立場的工具或形式﹐不是主體﹔人民的地位高於黨員的身份﹐人民有充分和足夠的權自由選擇其利益立場﹐具體反映於所有的政治程序和機制中﹔政黨則以提出能具體反映人民利益的政策﹐彼此競爭﹐爭取人民的支持。而政黨政治若是以政黨及其黨員為主體﹐政黨就變成宰制人民﹑從事利益分配的組織﹐所有立法及執法的機制幾乎完全決定於政黨的運作﹐視人民為無物﹐根本無民主可言。從民主政治的發展史來看﹐所有西方的經驗顯示﹐只有先落實還政於民﹐且真正的把國家主權交到人民的手上之後﹐才可能有真正民主的政黨政治。而幾乎所有第三世界的國家都是由威權體制轉進到民主的體制﹐當原來的威權由執政者下放時﹐如果就立即推動政黨政治的話﹐權力勢必為政黨所壟斷﹐無法下放到人民手上。於是所有的政治發言及立法參與都將決定於政黨﹑而不是人民。這那裡是「民」主？這是名符其實的「黨」主。

當前台灣的政黨體系﹐是以政治權力為競爭主軸﹑而不是以人民的利益為依歸﹐各政黨透過選舉的程序﹐來分配宰制人民的權力。近來更由於政黨數目的增加﹐權力資源不夠分配﹐只好擴大「宰制權力」的規模和範圍。因此﹐表面上各政黨是根據比過去更公平的競爭程序﹐來決定權力的分贓﹔然而從人民的利益來說﹐其所受的宰制是更深且廣。更嚴重的是﹐當合法的權力和利益不夠分配時﹐不惜以非法的手段和程序﹑強行轉化為合法﹐來擴大這種「宰制權力」的規模和範圍。此次國代的延任案不就是這種內涵的具體表現嗎？

在這樣的政治運作下﹐擁有宰制能力的國﹑民二黨國代﹐為了延任的利益﹐早就把什麼「國會改革」的理想拋諸腦後了。「國會改革」充其量也只不過是延任利益下的藉口和犧牲品而已。民進黨國代及黨中央雖然一再宣稱﹕為了國會改革﹐延任為必要之惡﹐故其惡不為惡。事實上﹐即使非要國會改革﹐也不必然非延任不可﹔就算非延任不可﹐依法也絕不可及於自身﹐這是全世界各種法律體制的共識。難道規定﹕延任一案僅下一屆適用﹐就不能達到民進黨所要的國會改革嗎？不知民進黨是無知還是故意？民進黨過去所宣示的政治道德和理想丟到那裡去了呢？

從程序到結果都是違憲

國民黨長期受黑金及地方派系n（其實兩者已逐漸結而為一﹐地方派系若無暴力和金錢的支持﹐必將逐漸瓦解﹐不可能生存下來）所控制﹐已是難辯的事實（此次雲林縣長補選﹐國民黨雖有心想提名王培秩﹐但卻無法抵得過當地政治生態的宰制）。此次延任案﹐國民黨國代為了自身的利益﹐反正是鐵了心﹐一定非達成不可﹐要不然明年的競選不僅又要花大筆鈔票之外﹐更重要的﹐恐怕也不一定能被提名﹑甚至不一定能當選（自知水準太差﹑那會有信心）。至於不分區國代﹐更有必要延任﹕黨內人才輩出﹐何況馬屁也拍得很累﹐下一次可能不再被提名﹐但是這麼大的利益又怎能眼見其流失呢？只好把憲政原理及民主原則拋到九霄雲外去﹐專心研究如何鞏固延任才是第一大要務﹗君不見國民黨不分區國代在延任案受到強烈抨擊﹐全民試圖阻止之時﹐公然宣稱﹕依憲政運作﹐欲阻延任﹐只有由立法院提不信任案﹐然後再由總統解散立法院﹐如此才能使立法院的再選舉﹐牽動國民大會的重組。如此用心良苦﹐一方面令人不得不佩服﹐另一方面也讓人認識到何謂「士大夫之無恥是為國恥」。

其實﹐這一切的立論前提是承認了延任案的適憲性﹐而事實上整個延任案﹐從程序到結果都是違憲而無效的(將於後面論證)。其次﹐持此論者﹐居心甚毒。他把國代延任的利益掛到所有立法委員的利益上﹐而且更看準了不信任案根本不可能提出﹕一來是對蕭內閣已用過了一次失敗的不信任案﹐一年內不得再提﹔二來是立法委員基於本身的利益﹐根本不會提不信任案(上一次是明知不會通過﹐才敢提﹔為了提不信任案﹐迫使自己必須再重新花錢競選﹐當前大多數的立法委員還沒有這種道德勇氣)﹐就算不信任案成立﹐基於政黨的利益﹐總統也不見得願意解散立法院。這樣一來﹐延任案將在這種似是而非﹑討論補救方案的過程中﹐逐漸強化其正當性及合法性。這麼好的設計﹐正符合絕大部分國代的利益﹐民進黨國代那裡還顧得了反對黨的制衡角色﹐誓死與國民黨國代共同合作﹐以宰制人民﹑自肥利益為職志了。所以才會有民進黨國代迫不及待地把國民黨的提案強過來表決的醜態﹐深恐國民黨國代「驚驚眛得等」。執政黨提案﹑反對黨拿過來通過﹐這算是那門子的民主？難道是台灣的「政治奇跡」﹗這在全世界各國是看不到的。

不僅如此﹐台灣還出了一位效力和效率奇高的國會議長﹐全世界無人能出其右。他可以把第一次表決不通過的法案﹐硬是令其通過﹐真是活生生「強姦民意」的基本示範。吾人只聽過法案表決通過後﹐由於有人對程序提出異議﹐為了確保法案的正當性﹐不得不再投票表決﹔而法案既然已經表決不通過﹐就表示法案遭否決了﹐豈能一投再投﹑直至通過方休。可見其延任的意志力是無可抵擋的。強大的意志力歸強大的意志力﹐但是這種程序違憲也是很明顯的﹐如果任其意志力濫行﹐豈有憲法存乎？

其次﹐民主體制內的國會何用？制衡掌統治大權的最高首長﹑防範濫權也﹗依我國的憲政體制﹐國民大會應該是要發揮制衡總統的功能。但是當延任案激起群情激憤時﹐國大朝野各黨及全國輿論幾乎都把重點擺在此次的延任案是否經由總統所默許。「也許」國代們在揣測上意時﹐自作多情﹐導致對「關愛的眼神」錯誤解讀﹐才心神篤定﹑硬幹到底。其實真正的重點並不在於總統有無表達意態﹐而在於國代是受人民付託﹐透過制﹑修憲來制約政府﹐防其濫權﹐進而才能保障民權﹐因而憲法才能名副其實地成為人民權利的保障書﹐怎麼會變成國代的政治信念及行為完全以總統的意態馬首是瞻呢？甚至連扮演第二道防線的反對黨﹐竟然也堅決去支持執政黨主席的暗示﹐這是那一門子的民主﹗依此運作方式﹐憲法的制定和修改豈不完全決定於總統一人手中﹐所有國家機制必將完全服務於總統權﹐這樣的體制終究會造成總統比專制體制的皇帝還要專制。其主要原因乃在於﹐人民的主權和意志完全葬身於國代們的揣測上意﹐而國代又可替總統的專權和濫權賦予民主的正當性﹐使總統更可以為所欲為﹐而依然不失為「民主先生」。如此民主﹗憲法何用？

最後我們應該要對延任案提個善後處理的方案﹐而提出這個方案的前提就是延任案的違憲。除了表決程序過於荒腔走板之外﹐延任案幾乎完全否定了這部憲法。一般而言﹐一部憲法的核心是在於其前言或序言。它揭示了該國的立國精神（如美國獨立宣言中的美國精神American mind及美國信念American creed等）及該國憲政的根本精神﹐所以在制憲之後的行憲過程中﹐不管是憲法條文互相矛盾﹑條文語意不清產生爭議而需憲法解釋﹐或是必須修憲﹐都應回歸憲法前言的規範。換句話說﹐任何違反憲法前言的憲政運作﹐無疑地等於是推翻了該部憲法。

人民只托付四年

我國憲法前言開宗明義就揭示﹕「中華民國國民大會受全體國民之付託﹐……」。這正說明了我國的憲政體制是根據直接民權的精神﹕國民大會是受全體國民的付託﹐而不是代表全體國民﹐不管是制憲權力的來源﹐或是憲法的權力來源﹐都是在全體國民﹐而不是國民大會。國民大會的任何作為或決議﹐如果不能證實是受全體國民所托的結果﹐都不能產生憲法的效能。具體一點說﹐憲法的制定和修改都必須直接授之於全體國民﹐並需獲得全民的共識。這種規範包括二層內涵﹕第一﹐國大代表必須直接由人民直接選舉產生﹐而且該項選舉也必須有明確的期限及人民所要付託的事權（如儘管選舉總統是當時憲法規定的職權﹐但第二屆國大選舉時就表明了只修憲﹑而不選總統）﹔第二﹐制﹑修憲的結果必須接受人民的復決﹐而復決行使的形式分為強制復決（obligatory referendum）及任意復決（facultative referendum）。強制復決的意義比較簡單﹐凡是制﹑修憲通過的條款或法案﹐不管如何﹐一律提交公民投票﹐才算完成最後的決定﹐否則無效。而任意復決是條款或法案在公佈之後﹐必須先經過一段特定的公告期間﹐由人民加以審定。如果在這段期限內﹐沒有任何其他國家機關或人民提出提交公民投票的請求﹐則該條款或法案才能生效﹐開始實施。但是如果有機關或人民提出異議的話﹐則必須依相關規定處理﹐合乎強制復決條件者﹐提交公民投票決定。我國憲法在制憲時已經無意中建立了任意復決的模式﹕民國36年元旦公告﹐同年12月25日全民無異議後﹐才通過實施。根據這樣的原則﹐嚴格說起來﹐之前四個階段憲改所通過的增修條文﹐都是在國民黨或國﹑民二黨強勢運作下的產物﹐並未再透過復決的程序而取得全民共識﹐充其量只能說是兩黨共識所得出的條款﹐基本上仍不合憲(憲法的正當性就在於取得全民共識)﹐一旦要落實時﹐其憲法效力應該被質疑。也因為這個應該有﹑而卻沒有執行的缺陷﹐落得今天明知延任案違背了人民之所托﹑也就是違憲﹐但卻不知如何糾正的窘境。

首先﹐延任的決議本身已經違背了民國85年國大選舉時﹐明明白白講好的﹕對被選出的國代﹐人民只托付四年。現在要自我延任﹐顯然此延任期間並無「受全體國民之所托」﹐那麼依憲法前言﹐該延任的機構就不能再稱為國民大會了。如此一來﹐他們要延的是什麼「任」呢？如果他們要以人民在民國85年所托付的國大職權﹐強行延任﹐並令其有效的話﹐除非在決議條文中註明﹕凍結憲法前言。但是一旦凍結憲法前言﹐豈不等於推翻整部憲法？憲法既然被推翻﹐又那裡會有國民大會呢？既然沒有國民大會﹐又那裡有「任」可延呢？由以上的邏輯來推論﹐延任案的違憲部分是既明顯又嚴重﹐根本無庸置疑了。

接下來的問題是﹐既然延任案違憲﹐那要怎麼樣才能令其無效呢？論者或曰﹕透過大法官會議做出憲法解釋﹐宣告其無效。然而亦已有識者認為﹕一者在時效上可能緩不濟急﹔更重要的是﹐假如受人民付託的國民大會（至少是民國85年到民國89年之間）﹐其所行使的修憲權或創製權﹐可以被不具人民選票﹑不為人民所托付﹔由總統提名﹑國民大會同意後任命的大法官會議來否決的話﹐則人民主權的基礎將置於何地呢？那麼以後國會所通過的法案豈不都要先經過司法點頭同意﹑而不是經過人民的認可嗎？豈不等於司法權侵害立法權﹑違背權力分立的民主原則呢？另外﹐亦有論者主張﹕可要求總統拒絕公告﹐無限期擱置﹐令其無生效之日。然而﹐如果賦予總統對憲法法案或條文有選擇公告的權力﹐那麼後遺症將更為嚴重。將來如果人民想要透過憲法去限制總統及其政府的權力時﹐只要總統選擇不公告﹐必將遭致封殺﹐民權終必不保。其實最好的辦法就是以更民主的方式才能匡正民主之弊﹐徹底回歸到直接民權的精神。當今之計﹐只有回歸到憲法前言及制憲時所創立的憲政慣例﹕將過去所有通過的增修條文重新加以整理﹐由總統公佈﹐並明示一年為公告期間﹐若無異議﹐則視為取得全民共識﹐才正式生效實施﹔如果有國家機關或人民(可訂出最低門檻)提出異議﹐則將付之公民復決。這期間如果有符合付之公民復決的條件時﹐基於需要及現行憲法的規定﹐順勢制定人民創製﹑復決法。至此直接民權體制的基礎因而底定矣﹗憲法之所以為憲法﹐乃在於為國家之根本﹐不宜輕易移動﹐寧可失之嚴謹﹐而不可失之草率也﹗◆