「加強台灣安全法案」是大餅還是地雷﹖

已故的美國政壇名人，前眾院議長奧尼爾說過一句名言﹕「所有的政治皆出自地方」。10月26日由美國眾議院外交委員會通過的「加強台灣安全法案」便是一例。

表面上，這是一宗與外交政策相關，和美國內政搭不上邊的法案，其實不然。

從美國的角度去分析，「加強台灣安全法案」是美國共和黨在面臨即將來臨的大選年之際，設計用來對付民主黨總統候選人的策略之一，和10月13日，參議院在共和黨主導下，故意不讓克林頓主導成功的《全面禁止核試爆條約》過關，令克林頓栽個大跟頭一樣，都是共和黨設計來使民主黨在明年大選年的競選活動中，在外交政策問題上處於守勢地位。一向反對中國大陸傾向支援台灣，匈牙利裔美國民主黨眾議員蘭托斯便一針見血的指出﹕「我認為，無疑的，本法案旨在使克林頓政府為難。」

克林頓無法對中國過硬

「加強台灣安全法案」之所以會使克林頓為難是因為﹕

△1992年克林頓出馬與布斯角逐總統時，開頭並不期望能勝出，因此在外交政策，尤其在對中國政策上說了狠話，一度表示可在當選後要對中國採取強硬政策。然而當選總統後，逼於國際現實，克林頓無法對中國「過硬」，相反的，在他第二任期迄今，克林頓推行對中國積極「交往」的政策，雖然中、美之間的關係陰晴不定，克林頓仍堅持他的與中國交往政策是正確且符合美國利益的方向。共和黨想抓住克林頓這個小辮子，在明年大選時掀起「中國問題」，於是，由參院外交委員會主席，逢「克」必反的赫爾姆斯主導，在半年前設計「加強台灣安全法」，其目的就是要為難克林頓。

△從現實觀點考量，美國歷任政府之所以謹守中、美之間三個公報的原則，因為這三個公報上的故意模糊政策一直維持台海局勢的穩定。美國只願在這個模糊地帶遊走，不願改變現狀使台海局勢失衡。

譬如，「加強台灣安全法」故意在軍售，在美、台雙邊的非官方關係上製造「加強」及「官方」狀況，故意要激怒中國當局，其目的不外要使克林頓政府陷入兩難的危局。事實上，從1979年元月《台灣關係法》生效以來，卡特、雷根、布希和克林頓四任總統都在「三個公報」和《台灣關係法》的架構之下，彈性運作，而且在實質上偏向台灣。以對台軍售為例，1982年雷根總統和中國所簽訂的「八一七公報」就約定，美國對台軍售以1981年的數目為水平，逐年遞減，但是這17年來，美國對台軍售無論在數量，在品質上一直有增無減，並未產生赫爾姆斯參議員等人所稱對台軍售有所設限的問題，因此，「加強台灣安全法」等於把「只做不說」的政策搬到檯面上，形成「又說又做」的局面，使行政當局難為。

出於國內政治考慮

美國憲法賦予美國總統外交權力，當然也賦予國會監督權，但是，在傳統上，由眾院管荷包，由參院管外交政策，過去，在總統強勢如艾森豪，如尼克森時代，外交政策一向由白宮主導。克林頓上台後，由於種種官司纏身，在外交政策上成了弱勢總統，參院外交委員會又為「逢克必反」的赫爾姆斯把持，連各重要大使的任命都要討好赫爾姆斯，據說，克林頓一直由奧爾布賴特擔任國務卿就是因為她與赫爾姆斯私交甚篤，因此克林頓幾次想換人都不敢有此念頭，克林頓受此牽制，外交政策，尤其對中國政策就難有作為。

另方面，一直積極推動「加強台灣安全法」，直到10月26日該法在眾院外交關係委員會表決時，仍經由各方遊說人馬要促成此案的台灣當局，推動此案的目的當然也出於國內政治的考慮。台灣當局當然知道，此法案涉及美國國內政治的「遊戲」，在國會兩院過關的可能性不高，而且即使過關，也會被克林頓擱置「Veto」，但是，台灣當局積極動用一切遊說資源想促成此法，主要原因是﹕

一、在面臨明年3月18日大選前，讓台灣選民覺得執政的國民黨在外交事務，尤其在促使美國保障台灣不受中國武力進犯的事務上，的確賣力而且有成就﹔

二、運用美國國會、民間人士，媒體在爭辯此法案的過程中，使台灣安全問題大幅出現在美國媒體上，使美國社會及民眾深入瞭解台灣問題﹔

三、利用中、美之間的矛盾爭取更多的美國軍售。不過，使台灣當局和美國政府為之一愕的是，10月19日，一向親台灣的亨利．魯斯基金會（為紀念與蔣介石夫婦私交甚篤的已故生活雜誌發行人亨利．魯斯而設）所進行的一次民意調查卻發現，47%的美國人讚成在台海議題上美國應採取低調態度「讓中國人去自行解決問題」，而且只有26%的人願意在中國攻台時繼續支援台灣。這種台灣「內政」與美國民意的新發展，勢必引發出新的美台政策走向﹕在過去，台灣運用有效的遊說活動使共和黨主導的國會對白宮施加壓力，使白宮不得不做出對台灣有利的措施，如1995年發出簽證允許李登輝訪問美國。

然而，最近，美國行政當局不斷加強對台灣的壓力，警告台灣不要製造白宮與國會之間的矛盾，尤其當美國民意轉向之後，也想在大選年巴結民意的美國政客們在對台問題上勢將有所保留，台灣面對這種大環境自然要另作考慮，最近兩周，台灣對美國眾院外交委員會通過「台灣安全加強法草案」的反應，一直低調，理由便在此。

大選年的政爭把戲

從現實面去分析，美國政壇人士私底下只把「加強台灣安全法」當成大選年政爭的把戲，無人預料此法案能成為法律，10月26日該法案獲參院外交委員會通過後，美國各大報都予以忽略或只小幅簡略報導，這種狀況自然和台灣媒體大幅炒作成了強烈的對比。

除了克林頓政府一直強烈表示反對，其副國務卿皮克林在10月29日訪問北京時即表示克林頓政府會全力阻止此法案之外，在實際運作過程中，此法案在美國106屆國會很難過關，原因是﹕

一、美國國會兩院依傳統都在11月25日感恩節之前休會到明年元月3日，眾院預言在11月上旬休會前在全院會表決此案，參院目前只有17人連署此案，即使快馬加鞭在11月上旬通過此案，也趕不上在眾院休會之前，召集兩院聯席會，綜合、修飾兩院在此法案上的各自版本中不同的用語。

二、參、眾兩院必需趕在11月25日休會之前通過兩院一致的版本，送交克林頓簽署，依據美國憲法，克林頓必須在法案送達後10天內作出行動，若不簽署即需擱置，但是在技術上，若這10天法定期限碰到國會休會，克林頓即可用所謂的「口袋擱置」「Pocket Veto」既可採取擱置行動，也不需簽署即將此法案束諸高閣，換句話說，國會若想避免克林頓用「口袋擱置」法打消此案，必須在11月15日前通過此案，並把法案送達白宮，以目前的狀況而言，並無此可能，美國政壇人士的政治智慧相當成熟，大家「玩」政治時，玩歸玩，不至於玩得過火，目前「台灣關係加強法」是大選年的戲碼之一，卻不見得有其「緊急」與「必要性」，非傾國會之力，要全力玩到底不可，兩黨對此法案也會適可而止。

三、即使眾院能通過，參院也未必會追隨，過去參、眾兩院在討論是否給予中國最惠國待遇時，即有參、眾兩院已通過不給中國最惠國待遇，參院卻有不同意見，使眾院的票決只能成為表態的具文，這種微妙的制衡正是美國開國先賢刻意制定的框框，目的要避免國眾兩院產生國會獨裁狀況。

四、最後一關便是﹕參眾兩院是否能在通過此案時產生足以推翻克林頓擱置行動所需的三分之二票數。由於此案由「國內政治」作出發點、民主黨面臨明年大選，除了要進行白宮保衛戰，也得爭取主導國會，在這種情況之下，是否要為「加強台灣安全法」全力護航，恐怕民主黨要「四思」而行。

這回共和黨人士提出「加強台灣安全法」等於為台灣煎了一個可望卻難及的大餅，而且，由於此餅還涉及美國大選年的政治手段運作，台灣當局一不小心很可能因此大餅而誤踩了美國政治行動中的地雷，損及自己的利益，到時就難全身而退了。◆