「台灣安全加強法」使台灣更安全？

一、「台灣安全加強法」的出現

1979年，當美國與中共建立正式外交關係之後，為了確保台灣安全不會受到中共的威脅，美國國會便因此訂定了《台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA）。爾後，美國便依循著此法的規定持續的售予台灣防禦性武器。然而，在中共不斷加速其軍事現代化與擴充軍備之際，台灣的安全似乎再度的受到來自中共的威脅。再加上，美國國會認為行政部門未能忠實的履行《台灣關係法》的規定，因此國會便在此種考量之下開始了「台灣安全加強法案」的立法工作。

今年3月24日，美國參議院外交委員會主席赫姆斯與民主黨籍議員托利西裡共同提出「台灣安全加強法案」，並且獲得跨黨派的17位議員連署。兩個月之後，眾議院國際關係委員會也在5月18日在共和黨黨鞭狄雷的領銜下也提出了類似的法案，並且獲得了77位議員的連署。隨後，眾議院國際關係委員會先參議院一步，在10月26日以32對6的票數通過了由該委員會主席吉爾曼（共和黨）與吉登斯（民主黨）所提修正版的「台灣安全加強法」（Taiwan Security Enhancement Act, TSEA，「加強法」），並送交全院會表決。雖然該法案獲得跨黨派的支援，但在白宮及行政部門的強力反彈下想要通過而正式完成立法似乎是不太容易。此外，眾議院也為了避免影響到美中就中共加入「世界貿易組織」最後階段的談判結果，而將送交全院會表決的時間延至明年初，也更增加了其不可確定性。此一法案當然獲得了部份人士的支援與讚許，如美國前國防部長溫柏格、部份學界人士、主張台灣獨立的美國「台灣人公共事務協會」（FAPA）等，但它卻也同時面臨了來自白宮、行政部門、甚至工商企業界的強力反對。既然此一法案是著眼於加強台灣的安全，則我們勢必應當思考「台灣安全加強法」真的能更加確保台灣的安全嗎？或是它如同美國約翰?霍布金斯大學中國問題研究的負責人藍普頓所說的，是一個「台灣安全降低法」（The Taiwan Security Reduction Act）？

二、「台灣安全加強法」的作用

基本上，該法案在國會中被提出並且在委員會中通過是有其在國內政策、美中政治互動、以及確保台灣軍事安全上的考量與目的。首先，從政策面上來看，它所代表的是國會企圖將原來應屬共同享有，但卻為行政部門所獨攬的兩岸關係決策權收回（起碼要能共有）。依據1979年美國國會所通過的「台灣關係法」第三條第二項的規定：「總統與國會應依照法定程式，並完全根據其對台灣之需要所作之判斷，決定此種防禦軍資與服務之性質與數量。……」換言之，在判定台灣需要何種防禦性武器及多少數量上的決定權應當屬於總統及國會所共同擁有。但是，觀察歷來台灣在對美軍事武器及裝備的採購上，美國總統所扮演的角色實在遠高於國會所能想像。例如，1992年9月，布希總統為了總統大選而決定將150架F-16戰機賣給台灣，而台灣認為有加強安全作用的武器，如潛艇、中程空對空飛彈，以及空中早期預警機等確又無法獲得美國總統與行政部門的首肯。在這些武器提供與採購的過程中，國會角色的被忽略便成為此次國會主動提出「加強法」的重要政策因素。在「加強法」第二條事實陳述的九項特別指出：「依據《台灣關係法》，國會與總統皆具有決定台灣合理自我防禦所需軍資。」

此外，眾議院國際關係委員會所通過的修正新版法案中，除了為免於太多的爭議而將軍品清單刪除外，行政部門的權限在條文中則是受到了相當大的拘束。例如，法案中的第四條到第六條便明確的規定，總統與國防部長必須每年定期就台灣安全防禦所需的軍購項目與數量，以及台海情勢等向國會做報告。因此，「加強法」自然可以視為是美國國會與行政部門間爭取對台海關係主導權的政策產物。

其次，就美中政治互動關係上看，本法案的提出就是國會企圖「平衡」克林頓總統「一面倒」向中共的中國政策，並且以此向中共當局傳達出強烈的訊息的動作。它的訊息就是：美國國會不會允許中共在軍力持續擴張而在台海取得優勢後便對台灣採取武嚇的情況出現，而且對於克林頓政府不願賣給台灣所需防禦武器的政策表達強烈的不滿。國際關係委員會主席吉爾曼便批評克林頓政府不願賣給台灣所需防禦性武器系統及與北京進行「戰略夥伴」對話的「台灣政策」已對美國造成困擾。因此為了確保行政部門嚴格遵守《台灣關係法》所確定的持續賣給台灣充分的自我防禦性武器以及防止北京對台武嚇的原則，吉爾曼說這個法案就是對於「北京斷然拒絕武力犯台」的一種回應。「加強法」第三條ｂ項對台軍售的第一款便指出對台軍售「要將台灣的特殊地位列入考量，這包括台灣對中共軍事現代化與武器採購努力予以回應所需要的防禦。」因此，如果不是克林頓政府「一面倒」的中國政策，如果不是中共不願放棄武力犯台的政策選擇，則這個法案是不會被提出的，因為它是一個如《華爾街日報》所說的「台灣平衡法」（Taiwan Balancing Act）。

第三，為了確保太平洋地區的和平與台海間的穩定，該法案的提出就是企圖加強美國與台灣間的軍事合作關係，亦即建立雙方軍事安全的「准」軍事同盟關係。「加強法」中並沒有如1954年中美《共同防禦條約》第七條的規定：「中華民國政府給予，美國接受，依共同協定的決定在台灣、澎湖及其附近為其防衛所需要而部署美國陸海空軍之權利。」但是，「加強法」中卻仍明白的規定美國要提供台灣軍方人員訓練的機會、並且雙方要進行人員交換與互訪計畫、並且在危機出現時，能進行應變計畫的直接對話，以及執行美台軍方的聯合演訓計畫等。雖然，「加強法」並沒有駐軍協防台灣的規定，但是從軍事安全合作的項目來看，「加強法」所含蓋的範圍似乎要比「共同防禦協定」來得廣泛。

三、「台灣安全加強法」的潛在危機

雖然台灣當局是以低姿態面對「加強法」，但是對於美國國會譴責克林頓總統的中國政策、增加對台軍售的項目與數量、以及美台之間建立「準」軍事同盟關係的各項舉動卻也是符合台灣對美國的期望，亦是台灣當局所樂見。但是如果政策的訂定在於其影響效果的評估，則該法案通過後對台海局勢的發展所可能產生的負面效應及潛在危機則值得進一步關切。換言之，「台灣安全加強法」真的能使台灣「更安全」嗎？

國家安全實力的維持確實是維護主權的必要條件，但是究竟需要多少的軍力才能使國家安全獲得保障，則必須要進一步的釐清。基本上，一個國家的安全之所以會受到威脅乃在於有一個具敵意的國家存在，而且是另一國在武器數量及性能上所具有的優勢所致。例如，英國或法國在軍備數量上的增加並不會對美國的安全造成威脅，但是，中共的軍事現代化及武器採購的增加卻會對美國造成相當大的威脅。因此，中共軍事現代化的本身以及在數量與性能上的優勢本身並不是對台灣構成安全威脅的根源，兩岸彼此間所存在的敵意與互不信任才是重點。如果彼此無法化解其間的敵意，則雙方持續的擴大軍購規模除了有利於軍火工業的發展外，必然會導致「安全困境」而成為「雙輸」的局面。尤其，在兩岸軍力相差懸殊的狀況下（例如兩岸戰機是4,500比400，而潛艇數量則是65比4），台灣需要多少的軍備才能能平衡中共的戰力，而一旦戰事發生，台灣又能禁得起多久的考驗都是值得深思的問題，但這並不是「加強法」所能夠回答的。此外，如果安全的確保是來自於嚇阻戰略的成功運用（亦即迫使對方不去做其本來想要做的事），則「二次攻擊能力」的具備便成為關鍵因素。在中共宣稱不放棄武力犯台之際，台灣所需要的不僅是防禦重要的應該是強化攻擊能力並取得優勢，如此才能迫使中共放棄武力犯台的企圖。然而，不幸的是，無論是《台灣關係法》或是「加強法」都嚴格限定台灣只能採購防禦性質的武器，如此又怎能有效的嚇阻中共的軍事行動？

此外，美台雙方一旦建立起准軍事同盟關係，則台灣在安全與軍事決策的自主性必然隨著訊息與計畫的透明化而降低且必須完全聽命於美方。「加強法」中規定美國總統與國防部長必須限期向國會提出有關美國對台軍售實務、台海安全形勢動態分析、美國對台灣的亞太安全應變計畫等相關報告。由於這些報告都是年度的例行工程，除了需要投入大量的資源外，更因事涉機密，如何防止列入機密的資訊外洩更是不可忽視的高難度工作。此外，如果李登輝總統在未徵詢美方意見之前便發表「兩國論」的舉動遭致美方嚴重的譴責，則一旦此一同盟關係建立之後，台灣當局對台灣未來的決定權還能剩下多少，則更是值得懷疑。

最後，一旦美國通過「加強法」，則行政與立法部門間就主導兩岸問題決策權的政治角力便將更加激烈，而這也勢必給予中共持續擴張軍備的合理藉口。在美國，府會的相互牽制乃是國內政治運作的正常現象，但是如果一旦台灣安全成為美國府會競爭的籌碼，則在對台安全的保障上可能會未見其利而先蒙其害。此外，在中共的戰略思維上，美國才是它的假想敵而非台灣，但美中之間的任何爭議卻皆會直接或間接的影響到台灣。因此夾在美中之間，台灣更應該謹慎的避免成為雙方藉以牽制對方的棋子。例如，1995年美國國會不顧行政部門的強烈反對逕行通過允許李登輝總統赴美的決議案而終於造成美中關係的緊張、台海危機的爆發，最後迫使克林頓總統宣佈「三不政策」以「戰略明確」取代了原來「戰略模糊」，不但使台灣成為美國口中的「麻煩製造者」，亦使美國「一面倒」向中共，使台灣的立場更加的窘迫。

四、結 論

從「台灣安全加強法」的提出、審查，以及所遭致各方反對的聲浪看來，它絕對是自1979年美國國會通過《台灣關係法》之後，爭議最多，對美中台三邊關係影響最鉅的法案。雖然在未來，它最終成為正式法案的可能性極低，但未來發展的傾向及對各個雙邊關係（美中、美台、中台）所帶來的挑戰則值得持續的關注。「台灣安全加強法」是美國的國內法，如果台灣的安全需要藉由美國國內法的訂定來確保，則從某種意義上而言，豈不可悲。如果我們不能深切的瞭解到威脅台灣安全的根源在於兩岸的敵對與緊張關係，而企圖努力的化解彼此的歧見、建立雙方的互信，則任何軍購的增加或准軍事同盟關係的建立都必然會導致「第三類型錯誤」（Type III Error）的結果，即解決問題的方法可能正確，但卻問錯了問題，因為真正威脅台灣安全的並不是防禦性武器的不足，而是兩岸間所存在的敵意。◆