「一個中國」原則與兩岸統一模式

日前，台灣候任總統陳水扁在拜會國民黨元老孫運璇時提到，對海峽兩岸來說，「邦聯制」是一種新思維，具有很大的討論空間，但陳的這一提議，立即遭到正在台灣訪問的中國社科院台研所學者余克禮的反對。余表示，無論「邦聯」或「聯邦」，北京政府皆不會接受。沈默了一段的「邦聯」或「聯邦」問題，在台灣政壇再次被提出來討論，筆者認為，對上述問題有必要作出歷史的回顧和概念上的釐清，以便讀者對「邦聯」或「聯邦」問題有較清晰的認識。

早在20世紀90年代初，台灣前清華大學校長沈君山，在與大陸國家主席江澤民晤談中，便提出有關兩岸實行「邦聯」的構想，但並無任何結果。1994年，時任行政院長的連戰曾在立法院答詢時表示不排除聯邦或邦聯制，顯示連戰對於邦聯制一直有極大興趣，副院長徐立德也呼應連戰的說法，時任陸委會副主委的蘇起也附和連戰的說法，但同時也承認「最大障礙在北京政府」。這多少也反映出當時國民黨內部對聯邦或邦聯統一中國的態度，至於民進黨內，則意見不一，立委陳定南、蔡同榮都曾強烈反對，新潮流派大老吳乃仁卻早在90年代初即表示，「可以接受邦聯制」，前主席施明德也提出類似的主張。陳水扁在參選總統前就大陸政策三問連戰中亦提到「邦聯」問題，但他並沒有表示贊同或反對意見。在台灣島內，有關「邦聯」或「聯邦」的議論，筆者認為最值得介紹的是陶百川先生的「二元合作聯邦」構想。

1992年11月12日，時任「總統府國策顧問」的陶百川先生，在「一個中國政策」學術討論會上，發表題為《在近程以聯絡謀和諧，在中程以聯合求共存，在遠程以聯邦為統一》的演講，內中著重闡述了「以聯邦為統一」的觀點，並指出須採取「二元合作聯邦制」（Cooperative dual Federalism）。他強調統一的中國在自由、民主、均富三要素外尚須具備均權，意指中央與地方都應享有適當程度和幅度的權力，各取所需，各得其所。陶百川認為：「蘇聯之所以解體，便是因為聯邦政府過分侵佔了加盟共和國的權力和利益，我國規劃統一，應以蘇聯為殷鑒」。於是他提出「展望二元合作聯邦」的十項想法。

一、統一後，聯邦政府不派軍隊進駐台灣，也不調走台灣等於軍隊，台灣可向外國購買並自製武器，以維持自衛兵力。

二、統一後，台灣可保持其經社制度，生活方式和黨政軍特的各項組織。

三、統一後，台灣可在中國的原則下行使外交權，包括參加國際組織，並與他國簽訂經貿協定和處理領事業務。

四、統一後，台灣將有獨立的立法權，在不違背聯邦憲法的原則下，可制定自己的法律，作為管理台灣的基礎。

五、統一後，台灣將有獨立的司法權和司法機關。大陸的法律規章不適用於台灣；台灣的最高法院有最終審判權，不必上訴到聯邦最高法院。

六、統一後，台灣可用青天白日滿地紅的旗幟，並用「中華」或「中國」（China）的稱號；如果將來另定新國號和國旗，則應一體使用。

七、統一後，聯邦政府設兩院制的聯邦國會，它的上院由各省議會選派代表二人參加組成，下議院議員則各有人民普選產生。上議院獨自享有聯邦任命同意權，凡聯邦政府往各省的聯邦人員，必須先得該省所派上議員的同意。

八、統一後的聯邦政府設憲法法院，享有聯邦及各省法律之審查權，其法官人選須得聯邦上議院的同意。

九、聯邦與各省如有爭執，應以和平方式協調解決，不得使用武力。其爭執如涉及憲法或法律者由憲法法院判決之。

十、各省得經省民直接投票決定退出聯邦，但其投票須由聯邦政府派員監察。

以上十項建言，其中第一至第五項據說中共領導人曾經作出承諾，其餘各項則有待協商。陶的「二元合作聯邦」，凸顯的是「統中有獨，獨中有統」的精神，兩岸政府如能接受並付諸實行，則「各取所需，各得其所，一個中國，永慶昇平」（陶百川語）。具體的內容為：各州政府與中央政府處於平等的地位，各自行使憲法賦予的權力，享受各取所需的利益，實現「統一而不集權，分治而不分裂」，也就是不集權的統一，不分裂的分治。此外，陶百川也考慮到，這種「二元合作聯邦」，恐中共方面驟難完全接受，於是又提出：在國家統一的過程中，以「中華國協」作為過渡安排俾他日統一的條件如果成熟，國家就能早日統一。如果一時尚難統一，則因彼此能在中華國協中和平共存，互助合作，並在一個中國的原則下一致對外，則兩岸關係便能維持，而不必急於強求統一，至於這種「中華國協」之由來，則是參采「英聯邦」的模式，於國協中設秘書處，作為各會員間的溝通管道和協調機關，另設國家統一委員會，討論促進自由、民主、均富、均權的統一方式，國協的會員得依法定程序退出「中華國協」（即所謂「退出權」）。

以上陶百川先生有關兩岸統一的構想，基本上屬於由「邦聯」（中華國協）作為過渡安排，最終實現「聯邦」（二元合作聯邦）統一中國的思路。這種統一模式，進可實現聯邦制統一中國的目的，退可維持分治而不分裂的現狀。對台灣來說謂有百利而無一弊，固曰「務本務實，可大可久」（陶百川語），無疑是一種十分理想的方案。不過，它的現實性則是頗成疑問的。無論如何，自陶百川提出以邦聯制過渡為聯邦制的主張之後，台灣政壇關於聯邦或邦聯的討論開始愈來愈豐富，大陸學術機構也傳出正在研究邦聯制的風聲，據雲大陸學者表示，如果台灣提出的邦聯制是「一個中國」前提的邦聯，比起純粹由主權國家組成的邦聯，北京應會來得容易接受。意謂北京可能容忍台灣提出的邦聯只是作為一個過渡性的概念，最終必須在「一個中國」的前提下完成統一。但北京無法接受兩岸間成為主權獨立的國家所組成的邦聯，這種邦聯，無異承認兩岸兩國。看來，比較可行的方案還是在「一個中國」原則下實現「聯邦」。

關於「聯邦」與「邦聯」表面上只是一字之差，很多人不加區別地將它們混為一談，或者是將它們視為同類概念來理解，但事實上，兩個概念所包涵的內容卻有本質上的不同。如將它運用在「分裂國家」的德國、韓國，特別是「大一統觀念」根深柢固的中國，更應該作嚴格的區分和概念上的釐清。

首先，我們來考察權威的國際法著作對「聯邦」和「邦聯」的解釋。在《奧本海國際法》（Oppenheim's International Law）第9版（1992年）中，有「邦聯」（Union of Confederated States）和「聯邦」（Federal State）之分。嚴格說來，「邦聯」並不是一個國家，它是兩個以上的國家的聯合體；而「聯邦」則是一個國家。

關於「邦聯」，該書有如下定義：「邦聯是若干完全主權的國家，為著維持它們的對內和對外的獨立的目的，根據一個條約而聯合成為一個具有自己的機關的聯合體，而這些機關被賦有對各成員國的而不是對各該國的公民的一定權力。這種邦聯和政合國一樣，本身不是一個國家，它只是國家之間的國際聯合，是一個國際性的社會，因為各成員國仍然各自是完全主權國家和獨立的國際人格者。」（參看該書Set.74）

關於「聯邦國家」，該書的定義有：「聯邦國家是若干主權國家的聯合體，有其自己的機關，並且不僅被賦予對各成員國的權力，而且還有對各成員國公民的權力。這種聯合體首先是以各成員國之間的國際條約為根據的，其次是以後來被大家接受的憲法為根據的，聯邦國家被認為是與它的成員國一起存在的一個真實的國家，因為它的機關對於各成員國公民有直接的權力。」（參看該書Set.75）

根據上述定義，我們可以看出作為「邦聯」的這種聯合體，它並不是一個真實的國家，對各成員國的公民亦不能行使權力，在國際上也不能代表各成員國發表宣戰、媾和聲明或締結政治性條約，因此它不是一個國際法主體，只是一種鬆散的國際性的社會，參加「邦聯」的各成員國還擁有「退出權」或曰「脫離權」，必須指出的是，「邦聯」無論在歷史上或現實中都是非常少有的。歷史上著名的「邦聯」有1580年至1795年的尼德蘭，1778年至1787年的美利堅合眾國，1815年至1866年的德意志，1806年至1813年的萊茵邦聯，1895年至1898年的中美共和國等。至於現實中的「邦聯」，1981年締結並於1982年2月1日生效的條約所建立的塞內岡比亞邦聯也許是一個典型事例。而大家所熟悉的「英聯邦」，雖然有某些「邦聯」的特點，但它在法律性質上既不是「聯邦國家」，也不是「邦聯」。它不是聯邦國家，因為它沒有一個對各成員國及其公民都有權力的機關。它不是邦聯，因為它沒有一個把各成員國聯合在一起的條約，也沒有一個在事實上以及為了重要的目的在法律上對成員國有權力的機關。「英聯邦」事實上是一個由具有共同的來源、歷史和法律傳統的一些國家組成的聯合體或曰共同體。

與「邦聯」相反，「聯邦國家」本身被認為是與其成員國同時存在的一個國家，並且主權是分屬於聯邦國家及其各成員國的。聯邦國家及其各成員國之間的權限和關係是：關於國家存在的一部分目的的職權交給聯邦國家，而關於另一部分目的的職權仍然由各成員國保留。聯邦國家在其職權內，可以制定法律，直接拘束各成員國的公民，而不受這些成員國的任何干預。另一方面，各成員國在它們的職權所及的範圍內是完全獨立的。聯邦國家（而不是成員國）有權宣戰、媾和、締結政治性條約、派遣和接受外國使節。因此，聯邦國家本身是一個國際人格者，具有國際法上主權國家的一切權利和義務，構成一個統一的國際法主體。

對於「分裂國家」來說，「邦聯」的定義含有將分裂的各部分固定化、永久化的意味；而「聯邦」的定義則含有將分裂的各部分統一在一個主權國家之下的意味。如將這兩個概念應用於目前的兩岸關係，那麼，兩岸統一後的「邦聯中國」對海峽兩邊的公民不具有統治權，對外亦不能代表兩岸政府行使主權，「邦聯中國」本身只具有作為政治團結的象徵意義，而不具有實質性的法律內容。因此說它與目前國際間承認的「一個中國」原則是矛盾的，實際上海峽兩岸變成了固定化的一邊一國。而兩岸統一後的「聯邦中國」則不同，它不但對海峽兩邊的公民具有一定的統治權，而且有權代表兩岸政府在國際間行使主權（如宣戰、媾和、締結政治性條約等），因此說它與「一個中國」的原則是不矛盾的，實際上海峽兩岸變成了一個統一的主權國家。

綜上所述，筆者認為，未來中國的統一宜用「聯邦」而非「邦聯」，原因是，聯邦制本身與國際間承認的「一個中國」原則並不矛盾，而聯邦中國本身即是國際法主體；邦聯制則不同，因為邦聯本身不是國際法主體，而國際間承認的「一個中國」必然由各成員邦所代替。誠如中共中央台辦和國台辦在一九九八年九月出版的《幹部必讀》一書指出：「如果實行邦聯制，台灣將變成一個獨立的國家，通過協議與我國主體部分形成一個鬆散的國家聯合，事實上台灣就從中國分裂出去，這不是統一而是分裂。」這也是北京斷然拒絕用「邦聯制」統一中國的原因。總而言之，「邦聯制」既不符合兩岸中國的社會實際，也不符合「分裂國家」走向統一的模式。◆