如此的憲政危機！怎麼解？

「鴨霸」決策會帶來災難

　自從民進黨執政之後，半年來，台灣的政經情勢可以說是每況愈下，進而也帶動了社會整體的不安；核四爭議藉機引發憲政危機。表面上看，似乎是核四案引爆總統罷免案，而且執政當局也故意將反核四和反罷免掛鉤在一起，以維持其統治的正當性。然而事實上，有許多的人基本上是強烈的反核，但卻也強力反扁，其理何在？如果從現實面來看，假如今天執政當局所宣佈的不是核四停建的決議案，而是台獨的宣示，至目前為止，似乎看不出有任何有效的機制可以制衡。核四案再怎麼說仍有爭執的時間，但是一旦是台獨議題，中共可能就不會給予我們這種爭執的時間和空間了，更何況核四案不管是重大政策案或法律案，都曾在立法院歷經長期的討論、表決、覆議甚至抗爭，仍擋不住執政當局貿然獨裁，那麼台獨議題的斷然宣示，豈不也將是合理的必然？到時候只要中共採取強硬的態度對待，執政當局固可以頒布緊急命令、宣告戒嚴，台灣的安全威脅莫不以此為甚。或許在野各黨尚未考慮及此，但至少都共同感受到這種「橫柴抬入灶」的「鴨霸」決策，早晚會給台灣社會帶來災難，因而不能不拋棄個人利害的考量，組成在野聯盟，推動提出總統罷免案，社會也因而開始動盪。至此，整個事件或政局的發展，並不是罷免案能否順利提出或能不能通過的問題，而是整個憲政體系的運作所顯現的危機，未來應該如何處理的問題。

　當前的憲政危機主要源自於三大衝突：憲政理論上的衝突、憲政體制與政局現實的衝突、執政本質與執政作為的衝突。從過去一段時間朝野互動的情況看來，很容易讓人誤判雙方似乎有某種程度的共識：回歸憲法及我國的憲政體制為雙首長制，因而認為就算雙方對雙首長制有不同的解讀，終歸應該可以找到雙方都可以接受的平衡點，以達成協議化解危機。然而，如果不解決當前憲政體系所存在的三項衝突，恐怕沒有那麼容易化解危機，太過樂觀往往會成為悲觀的起因，吾人實在不能不謹慎。

　整體而言，我國憲政體制經過李登輝時期的修憲之後，已經變成缺乏體制、憲政理論混亂的狀況了。李登輝個人不懂憲法，又好用奴才，更糟糕的是又把奴才當人才用，於是修出了一個不三不四的憲法，使得憲政的體制與憲政的理論產生了衝突而不自知，甚至還常引以自豪。大部分的人受到了李登輝的影響，深信我國的憲政體制是雙首長制，也就因為這樣，憲政危機也就醞釀其中矣！一般提到雙首長制，都能想到法國第五共和憲法，大概也都應該知道雙首長制是立基於三權分立的權力結構，擁有行政權的總統或總理與擁有立法權的國會是平行、各自獨立的；而我國的憲政體制是權能區分的二權分立制、是擁有政府權的治權(能)與擁有人民權的政權(權)彼此制衡(此乃孫文先生參考美國威爾遜總統於一八 八七年所發表的Politics/administration Dichotomy Theory 而設計)。而在治權體系內，總統率五院(五項政府功能government functions)執政，向人民負責。於是根據我國的憲政體制，總統的地位是在五院之上，因此才有權召集五院院長會商解決院爭，而且總統與立法院之間亦無體制內的互動管道，很顯然地，總統與立法院並不具有平行的地位。簡單的說，運行於三權分立結構的雙首長制又如何能在一個二權分立的權力結構內運行順暢呢？

獨裁有據vs.制衡有理

　其實經過修憲後的中華民國憲政體制倒是道道地地的民主集中制，而且是集中於總統。相對於中共的民主集中制(議行合一制)，我國的現行體制可能更有機會造就獨裁。根據中共憲法的規定，國家的最高權力是集中於全國人民代表大會(簡稱全國人大)，而政府必須由全國人大所創造；然後透過對全國人大選舉的掌控，將可以進一步落實共黨專政。本來孫文遺教的憲政體制是民主制衡下的萬能政府，是國民大會受人民付託監督總統的執政，包括人事、組織、政策及法律，一方面可以放手讓總統在執政上有足夠的空間任其發揮，另一方面也讓人民有足夠的權來監督，基本架構就是國民大會與總統平行立於國家的最高權力中心。然而當李登輝先生推動修憲把國民大會凍結之後，雖然把大部分國大的職權下放到立法院，但是權力結構的體制依然不變的情形下，總統豈不就是國家的惟一最高權力中心，如果再配合上總統個人的獨裁特質，這個結構的運行自然就會走向個人一人專政囉！

　朝野的主要爭議也在此：執政當局認為獨裁有據；而在野聯盟則認定制衡有理。本來雙首長制就是雙首長制，那有什麼傾向總統制的雙首長制或傾向內閣制(應為議會制之誤)的雙首長制？也因為體制的混亂，進而導致各有堅持。根據現行憲法的體制，總統既然是體制中最高的權位擁有者，再加上由人民直接選舉產生，更何況，憲法規定最高行政首長的行政院長又要由總統直接任命，執政當局當然就會認定國家的統治大權應由總統擁有，只要直接向人民負責即可。所以認定國家的重大政策應由總統與人民的直接互動(大選政見的認同)來決定。然而從在野聯盟的觀點來看，我國的憲政體制在起草時經過了張君勱先生的調整，已經明顯具有議會制的精神，就算歷經幾次修憲，也沒有完全改變其基本的架構。根據現行憲法的規定，行政院仍為國家最高行政機關，就算總統由人民直接選舉產生，行政院長由總統直接任命，頂多也只不過是國家的行政權由總統和行政院長分享，況且我國憲法又不像法國憲法明文規定總統主持部長會議；其次，憲法又規定行政院要向立法院負責，卻沒有明文規定行政院要向總統負責，由此推論，立法院理應擁有足夠的權力可以制衡國家的行政決策。所以國家重大政策的執行應該鎖定在行政院與立法院之間的互動，總統應該沒有理由介入。針對這樣的運作，核四案就成了試驗點，國民黨認為核四案應該是舊政府時期的「定案」，新政府根本無權再做翻案的決策，尤其當時也經過了覆議的程序，新政府的翻案作為顯屬違法甚或違憲，之所以會強行翻案，唯一的解釋就是阿扁獨裁，那還得了！也因此形成了在野各黨的共同威脅，聯盟因而也勢在必行，否則那裡還會有民主可言。

體制規範與政局現實的衝突

　其次是憲政體制的規範與政局現實所產生的衝突，這個衝突基本上也是由上述的衝突衍生而來。經過修憲後的體制規範，既然是權位集中於總統的民主集中制，那麼在取得權力的程序上，就必須規劃讓總統具有比較絕對的權威(authority)，才能使其權力的擁有和運作具有正當性及不可挑戰性。糟糕的是，總統的選舉卻規定了相對多數當選制。第一次李登輝先生以百分之五十四的絕對多數當選，而且不管是在國民大會或是立法院，國民黨都是過半數的多數，配合著列寧式政黨的運作模式及群眾動員的民粹主義模式，因此，儘管李登輝先生以家長式權威統治，混淆著民主政治，也沒有發生太大的憲政問題，但也因為如此不得不年年修憲來混淆他的違憲濫權。能夠如此，最主要是他掌握了政局的優勢力量，使得其實力與其運作的權位相符。但是，這一次阿扁的情況可就大為不同了，他只以不到百分之四十的相對多數當選，不僅如此，連在立法院的席次，民進黨都不到百分之三十五，而且民進黨又是派系林立、各別自主性很高的政黨。像這樣的整體實力，根本無法符合單極化權力結構的國家權位規範，阿扁如果不能或不願認清時勢，硬要與過去的李登輝相比，甚至硬咬住現行憲法對總統權位的規範，那就必然會迫使體制規範與政局現實的衝突凸出檯面，當然就會爆發難解的憲政危機。

　最後、也是最可怕的衝突是執政本質與執政作為的衝突，因為它將牽動社會的動盪不安。當政局現實與憲政體制爆發衝突，而且衍生憲政危機時，執政當局未能認知其已執政的角色，反而為了膨漲政局現實的實力假象，習慣性地再動用其群眾抗爭的手段，試圖把群眾非法的暴力，融入到國家合法的強制力，以匯流成政局的優勢實力。由於執政當局擁有警察和軍隊，因此對於任何反對執政者意志的非法作為，將毫無疑義可以動用警察權，甚至有必要時可以動用軍隊；另一方面對於反對執政者意志的「合法」作為，執政當局如果又能動用群眾暴力以嚇阻或懲治之，表面上看來，執政當局似乎擁有了無往不利的政局實力，正可以鞏固其單極化權力結構的國家權位。然而這種執政作為正是完整的暴力統治，比史達林的極權統治還要可怕，完全違背民主政治的執政本質，不僅將受到全世界所唾棄，而且必然是弄巧成拙。殊不知，群眾的非法暴力與國家合法的強制力兩者的本質是彼此排斥、無法共融的，除非執政者有過人的領袖魅力和能力，否則不僅不會匯流，反而可能彼此侵蝕，進而失去效能，更可能激發出體制外的第三種革命暴力。不管是執政作為下的非法或合法的暴力，或是第三種的革命暴力，都將置整個國家於長期動盪不安。

大法官解決不了問題

　綜上所述，如此的憲政危機真的可能透過大法官會議的釋憲來解決嗎？體制上，中華民國憲政理論與雙首長制理論的衝突，除非大法官們睜眼說瞎話，主張只要大家都同意，有什麼不可以，大家胡搞一通，否則如何做出具有說服性及具有公信力的憲法解釋呢？其次關於政局現實與憲政體制的衝突，及執政作為與執政本質的衝突，基本上是屬於高度政治性的問題，將決定於社會勢力關係，而不是決定於法或理，就如法律解釋或說理是無法解決革命的議題一樣，大法官會議的釋憲預計也無法有效解決這種憲政的紛爭。至於透過修憲來解決，理論上是合乎該項憲政危機的本質，而且也可以解決過去多次修憲的結果都未取得人民同意的正當性問題。但是這當中也面臨二大困難，一者是修憲門檻甚高，以目前立法院的政治生態，及各黨政治影響力的消長來評估，除非能夠達到朝野的高度共識，否則修憲的可行性並不會很高，或許召開國是會議作為修憲的會前會應該是目前可試的方案。第二個問題可能更為嚴肅，也就是就算可以通過修憲的門檻，到底要由那些人來修憲及如何修憲的問題。如果還是重蹈過去修憲的方式，由一些只重權力不重體制的政治人物，或甚至由一些只重利益不懂憲政、缺乏使命感的學者，來參與修憲的話，那麼不修也罷，以免又為將來種下更大的憲政危機，到時還真是非移民不可了，那才真是悲哀！□