修憲國大談修憲

二屆國大有「修憲」與「制憲」的統獨之爭的形式，我們提出了一些質疑「修憲」的問題訪問了傅昆成、邵宗海、朱新民三位新科的教授國代，請教他們「修憲」的法理根據何在。這個問題，我們認為如果未能先行對「兩岸定位」，是很難在理論上澄清的。要澄清「定位」問題及「修憲」的理論基礎，必須在承認中華民國和中華人民共和國的「不完全繼承」的法理事實。另外，我們也向三位請教了一些大家關心的問題，諸如「兩權行使」、「府院權力劃分」等問題。

問：已失去代表性的一屆國大修憲產生的二屆國大，能代表全體中國人民（含大陸）來修訂當年代表全體意志的中華民國憲法嗎？

傅昆成：這可以從客觀面和主觀面來看，從客觀面來看是不能，因為當初的憲法是由將近十億同胞所推選出來的代表所制訂，此次修憲，在台灣並沒有如此大的民意。但從主觀面來看，兩岸分裂是一個事實，改革工作不能因此就停頓下來，法律總是從事實的基礎去施行，所以從主觀面來看，是可以由台灣地區所選出的國代來修憲。

邵宗海：二屆國代產生的法源，是由一屆國代立法修憲後產生，一屆國代也許不具代表性，但不能說沒有合法性。資深國代經過了四十多年，代表性可能不夠，但從另一個角度而言，有代表中國大陸的象徵意義，所以由一屆國代賦予法源而產生的二屆國大，在法源上的代表性是有的！除資深代表多為大陸地區選出外，還有八十多名增額國代，代表了新的民意，因此，二屆國代產生是合法的，但要實際代表中國大陸是欠缺的！這在分裂國家中是普遍現象，以韓國及過去西德為例，只以缺幾席在國會中做象徵性的代表。

朱新民：所有實施民主憲政的國家，都是根據憲法中修憲的規定來進行修憲；二屆國代是根據憲法中的增修條款而來的。因考慮到中國是個分裂的事實，所以去年召開的一屆國大臨時會中，以增修條款的方式，規定在國家未統一前，可在台灣全面改選產生二屆國大，這是二屆國大產生的法源。

憲法是成長的，須對不同時代變遷作調整、適應。進行修憲，是為了符合中國是個分裂的事實，因此修訂過程仍會強調，那些條款在統一前適用，統一後，仍要召開含大陸同胞在內的國會，再進行修訂。所以現階段修憲是為讓憲法更適用於台灣。但在其理論上、精神上，是涵蓋中國大陸的憲法！台灣所選出的二屆國大，如何制定出全國（含大陸）適用的憲法，可從美國憲法發展過程得到說明！

問：若憲法目前是依照適合台灣的加以修訂，是否會造成台灣憲法或台灣共和國的疑慮？

傅昆成：當然不會造成所謂的「台灣憲法」和實質的「台灣共和國」，因為憲法的名稱就叫做中華民國憲法，他的國際法人從1912年至今，從來就沒有改變過。但是修憲後的適用範圍要以全中國為目標，而實際的施行地方暫時還是以台澎金馬為限。

邵宗海：不會造成「台灣憲法」和「台灣共和國」，要是台灣所選出來的代表，理念不只以台灣為範圍，仍可以擴充到一個更大的層面！一個有代表性的國會，不在於產生代表的表象上評估，而在於產生代表的理念中，格局是否夠廣泛。如美國當初13州所產生的憲法，仍適用於今日廣大土地的美國！而不會只有代表13州，只是13州的憲法！這在意義上是相同的！

朱新民：不會，因為憲法修訂是站在一個中國的立場之上，強調中國統一之前事實的認定，基本的立憲原則和精神是不變的！這次選舉中，修憲是大家所認定的，而修憲是認同一個中國及中華民國的基礎上而來，所以修憲是體制內的改革，並不會變成「台灣共和國憲法」，雖然是在台灣地區修憲，但理念上是整個中國的，並不會有上述的問題。當然，也不同意反對黨以修憲方式來達成制憲的目的。

問：將來修訂是修改本文，還是採取增修條款方式？

傅昆成：用增修條款的方式，這一點執政黨非常的堅持，且在去年春，賦予二屆國代修憲法源時就已確定。

邵宗海：將來以何方式修改，還未定論，個人較贊成以增修條文的方式修憲，因這樣不會涉及到本文的破損，可保持其完整性。憲法的增修條文有凍結、廢止前文，也有恢復前文之功能，因此以增修條文的方式較有彈性也符合實際，特別是我們仍處於一種分裂狀態，維持憲法的完整，多少可對大陸主權認定，中國統一肯定的一種方式。

朱新民：這不一定，去年憲政改革是採取增修條款方式，但現在已重新產生具有民意基礎的二屆國代，大家對於修訂方式尚無定論。個人主張是以增修條款的方式修訂，因為這樣可將原來憲法保留，更可看到不同時期發展的脈絡。

問：國大和立法院職權如何劃分？

傅昆成：按照司法院大法官會議解釋，國大加立法院加監察院等於西方國家的國會，國民大會也就成為國會的一部分。國大和立院間職權的劃分有明文規定。國大是政權機關，擁有選舉總統、副總統，罷免總統、副總統，修改憲法和創制、複決權；立法院專司立法。我主張把創制複決權解凍，並且開始實施，可以約束立法院，但並不是要取代立法權，我們希望複決權能備而少用。

邵宗海：按照大法官會議解釋，國大是民意機關，但依據中山先生的看法，是採取權能區分，因此立法院應是個治權單位，替民眾來立法，真正代表民意應是國民大會！而過去四十年來的發展，國大功能萎縮，因沒改選又沒發揮作用，所以大家認為國大不是個可充分反應民意的場所。相對的，因立法院積極改選，反倒成為一個比較能夠反應民意的地方！這涉及到了理論與現實的關係，因此，個人認為不應將具有國會功能的國民大會和立法院的功能職權截然分開，應是如何節制立法院職權的擴大，並使政府的重大政策除了受到立法院監督，還能受國民大會的監督，這對中華民國政黨政治發展而言，是需要的！

朱新民：立法院為全國最高的立法機關，在立法權上有其所屬；但在民國36年制訂憲法時，立法院的職權並沒有今天涵蓋的這麼廣，這和國大的創制、複決兩權的被限制行使，有密切的關係！這並非當初制訂憲法時所能目睹的發展！在任何國家的國會，兩院制的存在是希望彼此間有約束、平衡的力量產生！而國民大會當初的設計是針對政府的五權（包括總統）來設計，立法院則是針對行政院而設計，這不同於一般的兩院制！因為今天國民大會職權的被限制（指創制、複決二權），無法看出憲法或中山先生思想學說上應有的功能是什麼！為避免立院與國大間的衝突，不可依理論重新架構而不管現實，應是先去釐清政權與治權間的關係，再將各權中的關係建立清楚。

問：創制、複決兩權要如何施行？

傅昆成：創制、複決兩權要由國大制訂辦法，且憲法二十七條「俟全國有半數之縣市曾經行使創制……複決兩項政權時，由國民大會制定辦法行使之」，這個規定太嚴格了，為什麼要全國超過半數之縣市行使才要施行，當時故意把兩權凍結起來，是因為那個時代下不具備充足政治文化和生活水平，現在人民的生活水準和政治參與度均已提高，可以將這些限制解凍。而施行的細則，我主張要有國大五分之一的聯署才能召開創制、複決臨時會，要有五分之一人數才可以提創制、複決案！三分之二的出席和出席代表的三分之二贊成才算第一階段的通過。第二階段是由國大將第一階段在國民大會所通過之創制、複決案帶回自己選區，舉行投票，或者公聽會，來彙集選民的意見，然後再回到國民大會投票一遍，經過國大→選民→國大三個過程。如此的程序，其結果是國大不會天天創制、複決，但卻可以成為監督立院的力量。

邵宗海：今可以這樣考慮，一個重大的議案，若立法院通過，而行政院卻認為爭議難行，可交由國民大會來複決；另外立法院要是立法懈怠，可以由國代來制衡，以防立院法案大塞車。即若法案送到立院若干天沒通過，便直接轉給國民大會來複決，這樣對於全民福祉，可說是個保障。且國大不應自己來創制，因為創制的話，會浪費更多的人力物力，並且形成多頭馬車，不是件好事。國民大會不應成為第二個立法院，但補充立法院院的議事效率等問題，並不會成為「太上立法院」。

朱新民：實施民主憲政，當然要回歸憲法，但如果恢復創制和複決權，會和立法院產生很多衝突和對立，對政治上產生太大變數，所以我主張不宜立刻恢復兩權行使，應先將治權及五院關係釐清，進一步再談政權與治權間的關係。但立法院議事效率不彰，為避免立院與國大間衝突，又兼顧民眾權益保障及疏解國大創制複決的要求，可「恢復複決權」，且是條件恢復。即立法院的原始創制權仍屬立院，但若無法如期完成立法，可將法案拿到國大來複決！而創制權行使將會造成很多衝突及矛盾，應讓創制的原動性留在立法院。

問：將來體制是朝總統制、內閣制，還是所謂的五權憲法制修定？

邵宗海：將來若是朝總統制或是內閣制修定，憲法變動的幅度都很大，兩者都會造成困擾，這和執政黨修憲的底線是不符的！所謂的總統制或內閣制，都會使我們的憲法精神死亡，這樣又全陷入反對黨所提之制憲！這也非執政黨所願！所以現在應是雙重首長混合制，即現制改良制，也就是五權憲法中所表現出來的特色！

朱新民：今天中華民國並非單純的總統制或內閣制，因此無論是用總統制或內閣制來建構，其結果不一定是總統制或內閣制，這可從菲律賓得到證明。。任何一個制度若不考慮到政治文化和地方現實，而只用移植方式，反而會造成分歧和動亂，所以，無論我們建構怎樣也建立不起純粹的總統制或內閣制，因此，在現行制度上的改革，使權責釐清，有權者有責然後在推行過程中發現問題，是種比較理想的方式。不應把憲政改革落入理論辯論中，政治應是理論與實際的妥協。

問：總統和行政院長在職權上常有曖昧不明之處，將來應如何劃分？另外總統是否擁有外交、國防和大陸政策的權力，若有，應否受到國大的監督或質詢？

傅昆成：依照憲法的精神，總統並沒有外交、國防的權力，但因為幾十年來的動員戡亂體制，使得總統在外交、國防和大陸政策上均有過問的權力，要回歸憲法，就是要回歸以內閣為最高的行政機構。而總統是國家的元首代表國家行使宣戰、媾和、大赦、特赦等憲法上所定之權，當五院間有糾紛，可以由總統協綢解決之，避免不了再由司法院裁判之。

邵宗海：將來若在憲法上將總統、行政院長的職權嚴格劃分，應可避免過去總統和行政院長在職權上混淆不清的關係，有人認為，總統和行政院長職權混淆是因為過去動員戡亂時期臨時條款的關係，但事實證明不是如此，過去的蔣中正及蔣經經國總統雖然都有用過，到李登輝總統，並沒有用到，但與行政院長的職權上還是無法釐清。所以將來總統和行政院長間的職權劃分，應在憲法上或各部分組織法上明定！

總統代表國家，一些比較重要的宣示、外交、國防等，是屬於元首的職權範圍，「大陸政策」雖然屬於內政問題，但可由元首出面來作政治號召，嚴格來說，雖然國防、外交、大陸問題屬總統職權，但總統只在做原則性的宣告，而非實務上的執行分配，實務上執行分配應是屬於行政院所屬的各部會，所以很多實際上的推動是行政院長！個人認為這些也是將來得釐清的問題，因為若將行政院有關國防、外交、大陸政策的實際推行移給總統，便會造成總統制，行政院也就不是國家最高的行政機關了，而非今天的雙重首長制！

而總統並沒有負責日常的行政業務，所以國大不應有質詢權力，但若國大變成一常設機構，可請總統報告國情咨文。

朱新民：在現行制度中，明文規定屬總統者，屬於總統，否則屬於行政院長。進一步而言，應詳列清楚，何者屬誰，五院是管理執行的權力，總統是協調綜合的權力，大政方針由總統所提，執行方面則屬行政院的問題，換一角度言，總統和行政院長應有連帶責任關係，但在目前現實上在權責之間（雙重首長制下）是模糊的，但行政院長的責任可能大些，因為其負責直接行政。

如何使總統權力增加後，又可受到監督，這是目前現制改良中較困難之處：除國大行使罷免權外，尚可落實監察制度，任期若和總統一致，應可發揮作用。另外，可加強大法官的功能和職權，使其具終身職及超黨派的身份來監督總統。

問：現行憲法的主權包括大陸，修訂是否須限於台灣地區使用？否則，修訂後的憲法如何行使於大陸國土？

傅昆成：修改後的憲法，有些只適合統一前使用，比如說選舉的問題，統一前五院院長和總統如何產生，統一後的產生方式可以再行修訂；有些條文統一後亦適用，比如說人民的權利義務以及人權的保障。至於憲法上明定的地方自治，在台灣所實施的成果，要能成為統一後的先例，才有價值，不是光靠條文，而是要跟隨條文的精神去施行和累積經驗。

邵宗海：對中國大陸的法律主權應積極維持，憲法的設計不可只顧政治現實，應著眼於原則性宣示，將來都可適用於台灣和大陸。另外，可將統一綱領，以增修條文的方式，納入憲法中，以表明憲法著眼於中國。

朱新民：只能定彈性原則，但可加上有利大陸同胞的文句安排，可採取積極的正面表列的方式，可能在增修條文上作些字眼考慮，以免在訂立兩岸關係條例中，有太多的空白但書。◆