台海和平端賴華府穩定的「一中政策」

一向被台北視為重要友人之一的美國華府重要智庫「戰略暨國際研究中心」(CSIS)副總裁坎柏，五日在台北一個智庫的發言中，丟下了一顆炸彈；他在一個公開的場合中說，美國對中共的「二十個月政策變化週期」已經接近開始。

隨後，在不到一周內，台北就釋出明年農曆春節兩岸包機可以「間接直航」的訊息，而不到一個月前，陸委會主委蔡英文還在立法院信誓旦旦的表示，兩岸直航一事，「還要再評估」。

扁政府所以如此迅速做出完全不同的決策，自然與美國政策的變化(或說變化將屆)密不可分；而美國總統與中國國家主席江澤民十月二十五日在德州農場的高峰會，實是此中關鍵性的一擊。

其實，除了坎柏的「二十個月週期論」之外，美國布魯金斯研究所的亞太安全資深研究員歐漢龍，在台北的同場討論會中，更是明白表示，布希總統在高峰會後的記者會上所提及的美國「在該地區有些影響力」的說法，是「美國有時會對於兩岸的接觸，給予一些外交上的鼓勵」。至此，美國在其未來兩岸政策的走勢與作法上，已不再是暗示，而是明示了。

華府與北京的消息證實，美國這一波對台政策的變化，始於扁政府國防部長湯曜明今年二月訪美開始。

湯曜明訪美一事上，中共開始了一連串的大力反制行動。美方人士證實，今年二月與布希總統與中國國家主席江澤民高峰會之後，曾明白告誡下屬，他「不希望再聽到任何有關中國政策再出問題」。

但在美國國防部與相關軍火商安排下，湯曜明赴美進行非正式的訪問，這使得中共極為關切，並且開始查證這一波情事何以發生。最後中共方面所得知的結果是，此事布希總統本人並不知情，也與國務院無關，而是美國國防部的政策。

中共方面的此一訊息，事實上後來得到美方一位親台人士證實。這位與美國國務院關係密切的人士表示，「五角大廈真的是走失了方向」。

於是中共開始了一波針對美國國防部的動作。

首先，中共在三月二十五日開始拒絕美國軍艦停靠香港，隨後，並且還釋出訊息表示，中共的艦隊並且將停止往訪美國，最後又最重要的是，中共方面告知美方此事的嚴重性，表示，如果在對台問題上沒有得到美方相關的承諾，甚至將「不惜考慮取消或延後國家副主席胡錦濤的四月底美國行」。此一說法，得到美方知情人士的證實。

事態的發展，最後還是驚動了布希總統。中共方面在這一波的行動中，得到了美國白宮相關方面的回應。唯在後來的胡錦濤美國行中，雖在對台問題上用力甚深，原先期待是能到布希總統本人在有關不支持台灣獨立的承諾。但在後來的情勢發展中，布希本人並未對此事有所回應，而是由副總統錢尼出面表示「美國不鼓勵台獨勢力的發展」的承諾。

美方與中共方面的相關人士也都證實，後來美國國防部副部長伍佛維茨所以在五月底說出美國「反對台灣獨立」，事實上就是此事的余緒。而美國眾院軍事採購小組主席、同時身為「台灣連線」成員的威爾登更曾在六月一日，率眾院兩黨代表團拜會中國國家主席江澤民時，親口表示，保證「美國的政策是以和平的方式，把台灣和大陸聚在一處」，也與此事有關。

至此，美國對台的政策，其實已經出現進一步的變化。

但是陳水扁總統卻在八月三日提出了所謂「一邊一國」與「公投立法」論，進一步激化了情勢，使得情況的發展，更進一步的不利於台灣。陳總統此一講話，在華府引起強烈反應。一位瞭解內情的美方親台人士私下抱怨，陳總統的這個講話，讓他們的若干努力與設計「功虧一簣」。

其他比較中立的美方人士則表示，由於這個八三講話，美方對於陳水扁總統也開始出現若干疑慮。與國務院關係密切的美國布魯金斯研究所的亞太安全資深研究員歐漢龍甚至表示，「我們不但是不支持台灣獨立，我們甚至對於有關台北當局傾向獨立的言論，都會感到緊張；我們並不想承受此一後果」。

美國在瞭解陳水扁八三講話所可能造成的問題嚴重性與潛在的危險性之後，派出了副國務卿阿米塔吉赴北京，就磋商江澤民訪美事宜之便，進一步就對台問題進行對話。

八月二十五日阿米塔吉的北京之行，帶去的訊息：是，「美國認為，應該要有一個兩岸穩定的架構。美方認為這樣一個架構，應該是由『三報一法』所共同構成」。這個所謂的「三報一法」在北京的認知中，也就是所謂的「四不」；換言之，也就是所謂的由三個聯合公報所構成的「三不」原則，再加上一個由《與台灣關係法》所隱含的「不得對台動武」。

另外，阿米塔吉甚至把美國的這一個一中原則，與中共的「和平統一(解決)」台灣問題，做前提式的關聯，也就是說，美國承諾的一中原則，事實上是以中共的和平解決(統一)台灣問題做前提。

這其實也是阿米塔吉在回程的東京舉行記者會時，會明白的「變更」(或說有意曲解)了美國與中共《上海公報》的原因。

阿米塔吉在亞洲行最後一站日本，一連回答了兩個有關對台政策的問題。在他回答第二個問題時，非常明白的指出，針對陳水扁總統八月三日有關一邊一國的講話，美國的回應，「就是不支持台灣獨立」。

當日本記者問他，在台灣問題上，他到底對江澤民說了什麼？阿米塔吉回答了兩點，一是基於三公報與《與台灣關係法》的「美國的一個中國政策」；二是美國該一(美國的一個中國)政策的持續，有賴於中共和平解決(台灣問題)的政策；這個說法，阿米塔吉在北京與東京的記者會上一共重述了兩次。

緊接著第二位日本記者的問題是，美國的一個中國政策的基礎是「台灣海峽兩岸中國人都認為中國只有一個，但現在的情勢變了」，日本記者問道，「台灣說他們是一個獨立、分離的國家」，這其實是使得美國在《上海公報》中所陳述的政策前提發生了變遷，在這樣的情況下，美國的中國政策是否發生相應變化？

日本記者的這個問題其實引自一九七二年的《上海公報》，也是美國與中共發展所有關係的基礎。

阿米塔吉的回應卻是十分強硬。他直指問題的核心，表示這位記者所提的問題、說法，可能是包括在陳水扁總統八月三日的演講中，「而不論各家的解釋如何」，阿米塔吉強調說，「重點仍舊是我們對該一演講的回應是，我們不支持台灣獨立，而這就是美國的立場」。

此一說法中最重要的一點，是阿米塔吉當場對美國政策的詮譯，他說，「美國該一立場的基礎是，我們的一個中國政策，如你所說的，是海峽兩岸的人民都同意中國只有一個，台灣是中國的一部份」。

換言之，阿米塔吉的說法，已經把美國從原先在一九七○年代對海峽兩岸中國人的共同「認知」，轉而成為一種美國對於情勢的「認定」；而這種認定，已與「事實」無關；但美國的中國政策則是奠基在這種片面「對於情勢的認定」上。

情勢發展至此，一個穩定的架構已然大致浮現，而隨後的「布江高峰會」在此種安排下，在台灣問題上的穩定度，其實已可預期。在這樣的情況下，美國為了穩定其未來的反恐戰線架構，在對台問題上與北京的最低程度妥協實屬必然。

美國所以產生這種內部政策變化的背景，坎柏在台北講得十分清楚。他說，首先是美國內部在國家安全戰略上的爭議已逐漸解決，而美國方面的資深相關人士也大致瞭解，要解決若干美國所關切的問題，在相當程度上需要中共協助，這些問題包括美國當下最在意的伊拉克動武、朝鮮半島發展核武、全球反恐，乃至於亞太經貿繁榮等問題，中共都扮演不可或缺的角色。

坎柏強調，美國以往談安全問題時，常考量中東、朝鮮半島，甚至台灣，但以往並未考量到過美國國內的本土安全，911後美國人民受到驚嚇，國土安全考量成了主要考量。他並預期，在這種情況下，考量華府與北京的關係，未來美中關係將可能回到常軌。

情況還不止於此，美國前國防部長培裡十一月十六日抵台，進行其「第二軌道」的計畫。培裡一行到台北除了瞭解台北在兩岸政策、三通直航上的態度之外，同時也帶來了美國在中國政策上所調整的最新訊息。而培裡在此一方面的訊息，與坎柏完全一致。

其實，無論是坎柏或是稍晚的培裡，對中共重要性的說法，完全不令人覺得突兀或意外，因為在後來的布江高峰會中，布希還主動明白表示了，要就安全議題與中共進行一個新的對話，而這個對話被事後進行簡報的國安會資深官員稱之為次卿／副部長級的「安全對話」，可望未來一年舉行兩次。

歐漢龍更是明白說，布希政府上台以來，內部在有關「中國是否是未來最主要敵人」的爭議已經結束，而把中共視為敵人的一派已輸了。但這一趨勢的徵兆扁政府卻未能掌握，使得本身與中共改善關係的速度，遠落在美國與中共關係修好的速度之後。

中共在處理對台政策的思慮上，十分縝密。北京除了提供美方反恐利益之外；為了使得美方在處理台灣相關問題的思維上，符合中共的利益，江澤民更是在此次美國行中，於德州老布希總統圖書館演說時，明白的告訴美國，兩岸的未來統一，將是符合美國利益的。

江表示，「台灣問題早日解決……也將使美國在台灣的利益得到更有效的保障」。而此一完全以美國利益出發的說法，事實上有其所以發展至今的軌跡。

當一九九六年三月台海危機時，美國與中共幾乎兵戎相見；同年七月上旬，當時美國國家安全顧問雷克赴北京，開始進行了一個後來被定位為「戰略對話」的訪問。

九六年的八月，美國半官方的一個機構，「和平究所」(其經費是來自美國國會撥款，現任的所長索樂文曾為老布希政府時的亞太助卿)舉辦了一場研討會。

在那一場由索樂文與後來出任柯林頓政府的亞太助卿陸士達都出席的場合中，中共代表陳啟懋(海協會會長汪道涵先生的秘書陳啟懋，前上海的國際問題研究所所長)提出了一篇長達四十六頁的論文：「台海危機：原因、方案與解決」。

在該篇被認為是代表中共政策的文章中，陳啟懋表示，「有鑒於此一議題(台灣問題)本質上的敏感性與爆炸性、有鑒於一個正在興起的中國關係之重要以及美國長期的利益，(美國)最好主動採取克服困難(的作法)，並達成共識，不要總是(採取)性暫時的、被動的游移不定(的措施)，直到付出重大代價之後，才達成共識」。

他並且明說，「如果美國可以緩和兩岸的緊張，當然會受到兩岸中國人的感激，而美國在亞太地區的利益，尤其是在中國，會得到更佳的待遇」。

這是目前可以看得到的最早把美國利益置於台灣問題的處理(解決)之中的說法。而這種說法與江澤民十月二十五日所說，「台灣問題早日解決，中國早日完成和平統一，有利於促進亞太和世界的和平與穩定，有助於中美關係的穩定發展，也將使美國在台灣的利益得到更有效的保障。」事實上是脈絡一貫的。

一九九七年元月下旬，也就是陳啟懋說法提出五個月後，大陸海協會會長汪道涵親身赴美，在大西洋委員會與傳統基金會中，兩度公開表示，「一個中國不等於中華人民共和國，更不等於中華民國，而是一個未來兩岸致力於統一的中國」。這使得美方同意中共在兩岸問題的立場，美國與中共也才有隨後的「建立面向廿一世紀的戰略夥伴關係」的說法，乃至美方兩岸「中程協議」的提出。

今次的作法也大致類似；由中共領導人江澤民親自提出此一「美國利益」說，另外則是由大陸外長唐家璇提前在今年九月聯大中，重申了由汪道涵該一說法衍生而出的「一中新三句話」－－世界上只有一個中國，台灣大陸同屬一個中國，中國的領土主權完整不容分割；唐此舉徹底打破了中共長期所謂一個中國定義「內外有別」的作法。

中共的策略非常清楚，一方面在對台政策上日趨理性，另方面則是明白表示瞭解並且照顧到了美國的利益。九七年如此，現在亦然。

江、唐兩人的說法，如果再加上中國副總理錢其琛日前有關兩岸航線的定位從一國內部事務，轉而「兩岸航線」的說法；中共這次「盡一切可能爭取和平統一」的作法，大概也已經做到底了，美方的政策傾向與支持兩岸三通直航的作法，其實已可預期。

到了布江高峰會前一天，美國國家安全會議資深官員就此一高峰會，做會前的簡報；在簡報中，其軌跡幾乎完全同於阿米塔吉的北京、東京記者會中講話。但這一點都不令人意外。

他在簡報中首先表示，美國要求執行《與台灣關係法》。他說「當我們與中方對話時，我們指出，(台灣)適當的防禦當然取決於其所受到的威脅」。換言之，美國這種說法，是首度公開明白表示其對台軍售的相應情勢是中共的實際對台軍事部署。美方的作法，將不再受限於簽訂《八一七公報》時，每年遞減二千萬美元的默契。

這種說法勉強可以說是回到一九八二年時雷根總統對於《八一七公報》的詮釋上。

當時在《八一七公報》公佈後，由於種種因素，雷根曾經表示，該一文件(《八一七公報》)「並沒有法律效力」，只是一種隨時可以修正的美國政策聲明；他的說法是，他「非常重視」中共在有關「大政方針」上的說明，而「我們在今後採取行動時，將充份考慮到這種和平的政策」。最重要的是，「如果北京放棄了和平統一的大政方針，逐步降低對台軍售質量的立場，可以隨時扭轉」。

做簡報的資深官員在陳述所謂美方的「一個中國」政策時，與阿米塔吉的早先的說法完全相同。他說，「我們仍舊有一個奠基於三公報與台灣關係法的一個中國政策」，這與美國以往官員的陳述是完全不同的。在以往的表述中，一中政策是緣於三公報，而台灣關係法則不包括在這個所謂的一中政策之中，是在一中政策之下存在的。

所以美國以往的說法是，其政策是由三公報所構成的一個中國政策；而對台政策則是一個附屬於其中的次級政策，由《與台灣關係法》所規範。而現在的架構，則是把規範對台政策的《與台灣關係法》併入原先三公報的架構，共同構成一個新的「一個中國」政策。

第三點則是，這位官員在簡報中，一如阿米塔吉，非常清楚地把美方所謂的「和平解決」台灣問題，當作是美方不支持台灣往台獨傾向行動的先決條件。他說，「基本上，(台灣問題)必須和平解決，而在這個環境(context)下，我們不支持台灣往獨立的舉動」。

這與美國以往對於其一中政策的說法也是完全不同。

在美國以往的政策中，對台灣獨立的不支持，是沒有條件的。這個議題最早可以追溯到一九八二年的《八一七公報》簽訂之時。在《八一七公報》的條文中，其脈絡的梗概是，美方「認知或承認」(Acknowledge)中共的立場：「中國只有一個，台灣是中國的一部份」(第一條)，然後，雙方承諾「互相尊重主權和領土完整，互不干涉內政」，是指導雙方關係的根本原則(第三條)。

在這樣子的前提下，中共表示，「台灣問題是中國的內政」，然後把「和平統一」列為中共的「大政方針」。(第四條)

隨後，美國表示，「它無意侵犯中國的領土與主權完整，無意干涉中國內政」，也「無意執行『兩個中國』或『一中一台』的政策」。而美國「理解並欣賞」中共方面「爭取和平解決台灣問題的政策」，而美方認為，在這樣的形勢下，「也為解決中美兩國在美國售台武器問題上的分歧，提供了有利的條件」。(第五條)隨後才是美國承諾不尋求長期的對台軍售，及對台軍售的遞減。

而中共當時的元老鄧小平在《八一七公報》公佈的當天，把美國當時駐北京的大使恆安石請到人民大會堂，親自請他傳達一個訊息給美國總統雷根，該一訊息一共三點，其中的第二點就是，「台灣回歸祖國完全是中國的內政，中國在公報中重申了爭取和平解決台灣問題的政策。這絕不意味著中國向美國或任何人做了什麼承諾。」鄧要恆傳話這件事，後來被中國前外長田增佩收錄在其所主編的《改革開放以來的中國外交》一書中。

結果，這位資深官員所陳述的美國新政策，在高峰會後的布江兩人聯合記者會上，幾乎是絲毫不差的再度出現。

布希在高峰會後的記者會上說，「在台灣問題上，我對(江)主席強調，我們基於三公報與《與台灣關係法》的一個中國政策並沒有改變。我強調可以導致和平解決他們之分歧的對話的必要」。隨後，他在解釋美國的「一個中國」政策時，表示，「一中政策意味著該一議題必須和平解決。我們在該區有若干影響力。我們要確定該一議題要能和平解決－－而這包含著很清楚地，我們不支持台灣獨立」。

至此，美國的「新中國政策」至此可以說是定案。

所以，布希政府的「新一中政策」，等於是重新建構了一九八二年以來，華府與北京方面就台灣問題處理的根本原則。

但值得注意的是，布希總統在記會中，曾經明白地強調，美國在兩岸之間「有影響力」，而美國要確定一個不支持台灣獨立的兩岸問題的「和平解決」。這其中還包括了「對話的必要」。

在這樣一個新的「穩定架構」下，美國與中共之間的「一中政策」、「不對台動武」、「促談」三者之間，甚至有關若干美國、全球安全利益的「安全對話」，似乎都已各自找尋到本身的定位，而美國的利益更是經江本人的公開承諾而考量在內；只是，在這樣的架構下，扁政府要出頭的日子似乎變得更遙遠，但美國對台三通直航的壓力也隱然浮現，這似乎才是扁政府目前所面臨的處境，也才是扁政府突然決定政策轉向的深層理由。

而這個似曾相識的架構，似乎也預示了美國布希政府的中國政策，在若干程度上將會要回到柯林頓政府的「中國政策」架構中去了。◆