試論香港二十三條立法風波

七月一日，香港回歸中國六週年的日子，香港數十萬人為反對香港特區政府依基本法第二十三條立法走上街頭，引起國際及台灣的關注。美英等國政府紛紛發表聲明，對香港自由、人權表示高度關切，而台灣媒體更持續地、大幅度地報導了第二十三條引起的一系列風波。陳水扁及民進黨政府多次公開批評：二十三條立法不但嚴重傷害香港居民的人權，並破壞了中共在一九九七年以前，對香港人民做出五十年不變的「一國兩制」承諾，台灣民眾應該認清「一國兩制」之真面目。在野黨政治人物也不甘落後，紛紛表態「香港一國兩制失效，台灣人拒絕接受一國兩制」。

嚴格說來，台灣民眾在這一片朝野批評、怒罵聲中，只知道香港人反對二十三條立法，香港一國兩制失敗，卻鮮有人瞭解究竟何謂二十三條，香港為何在此時制定二十三條，立法內容為何，及香港人為何走上街頭。作者有感於在此時、此地，釐清二十三條風波有其必要性及重要性，因此雖對香港問題並無深入研究，仍願以生長於台灣，赴美習法後回台從事法律工作者的身份，試著對第二十三條立法風波做以下探討，就教於台港專家學者。

二、基本法第二十三條立法之背景

要瞭解香港基本法第二十三條，就必須先瞭解香港基本法的本質及制定緣由。

一九八四年十二月，中英兩國政府簽署了關於香港問題的聯合聲明，確認中華人民共和國將於一九九七年恢復對香港行使主權，但基於香港歷史和現實情況，中共決定，在對香港恢復行使主權時，設立香港特別行政區，實行「一個國家，兩種制度」政策，並制定基本法，規範香港特別行政區的制度。由大陸及香港人士共同組成「香港特別行政區基本法起草委員會」（以下簡稱起草委員會）於隔年七月一日正式成立，隨即設立五個由大陸及香港委員共同組成的專題小組，負責具體起草工作。在各專題小組完成條文的初稿後，又成立了總體工作小組，從總體上對條文進行調整和修改。起草委員會於一九八八年及八九年，先後兩次公佈基本法草案徵求意見稿，在香港和大陸各地區廣泛徵求各民主黨派、人民團體和有關專家的意見，並依據各方意見，修正草案。歷經四年多的起草、徵求意見、修正，《香港特別行政區基本法》（以下稱基本法）終於一九九○年四月四日，在第七屆全國代表大會第三次會議上通過。

基本法在本質上，如同一個國家的憲法。其制定過程之嚴謹，並不輸於世界各國制憲過程，亦已盡可能尊重香港民意。其內容亦像其他國家憲法一樣，大多為原則宣示條文，如其中提及政府應就某一議題進行立法，政府必須即時制定相關立法，以避免違憲及剝奪人民權益。基本法第二十三條為基本法一百六十條中之一條，其條文如下：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

依據基本法第二十三條條文，立法保障香港安全，應是「香港特別行政區政府」（以下簡稱港府）不可推卸的憲制責任。如香港特區政府一再拖延立法，將背負怠忽職守，或不遵守基本法的罪名。且不論董建華執政績效如何，他在第二屆特首任期內，才展開立法工作，不但不算過於急切，反倒是守法、負責任的行為。

有人在論述基本法會有第二十三條條文，與一九八九年六四期間，香港有百萬人走上街頭，使北京當心香港成為「顛覆基地」有關。這個後見之明如有幾分真實，該被檢討的也是當初參與制定基本法的人員，而非現在依憲立法的人。

有人說，九七年香港回歸前夕，中英聯合聯絡小組就政權交接談判期間，北京企圖就二十三條叛國罪和顛覆罪進行立法，遭到香港各界和英國強烈反對，為保證政權順利交接，北京暫時擱置二十三條立法。說此話者不但不具有法律知識，顯然也缺乏常識。九七年七月一日以前，港府尚未執政，中共能透過誰在香港立法，何況基本法第二十三條明定「香港特別行政區應自行立法」，中共會傻到自打嘴巴，違背尚未實施的基本法嗎？

三、國安條例立法過程及法例內容

去年九月，港府提出要求根據二十三條，就叛國、顛覆及分裂國家，煽動叛亂及煽動性刊物，非法披露罪，及取締危害國家安全組織立法，發表諮詢文件，並向社會各界就實施第二十三條徵詢意見，進行討論。經過三個月的廣泛公眾諮詢、擬定及修正草案，港府在今年二月向立法會提交《國家安全（立法條文）條例草案》（以下簡稱國安條例草案）作詳細審議，希望能在七月九日前通過立法。

民主黨及部分宗教界、學界人士在港府決定立法時，即表示反對立場，國安條例草案出籠後，他們亦立即指出國安條例草案過於嚴苛，將侵犯港人人權。其主要反對理由有以下幾點：（一）條文規定在中國大陸內任何以國家安全為由被取締的團體，其分組織在香港隨時可以被取締，港府無須任何獨立調查；（二）立法中授予警方的權力過大：如警方不需要有法庭手令，可隨時進入民宅搜索、拘捕，無需證據，警方的懷疑就構成證據；（三）任何港府認為是煽動性的言論都可入罪，無論此言論是口頭的，書面的，還是電子形式的；發表此言論的人有罪，聽到的人有罪，知情不報者亦有罪；（四）如是香港永久居民，不管身在何方，都受此法律限制，違法者可被引渡回港；在香港內的人，無論國籍如何(包括過境者和來訪者)，都受法律限制。

港府在瞭解以上反對意見及修訂建議後，決定刪除幾項引起公眾擔心的條文，並再次修訂草案。董建華公開表示，港府無意也絕對不想讓新聞自由受到損害，因此，既然港民對「管有煽動性刊物」有疑慮，港府決定建議將之刪除；同時，為保障新聞自由及資訊的充分流通，有關未經授權才能公開的受保護資料，政府將之局限於駭客、竊取和行賄等少數以犯法所取得的資料。

保安局長葉劉淑儀亦對草案修訂重點提出詳細解釋，說明修訂包括：（一）顛覆及叛國罪方面，發動戰爭會訂明戰爭只限於「實際戰爭」和「武裝衝突」，不包括一般的群眾騷亂；（二）在叛國罪的域外效力方面，會訂明只及於香港或海外居住的中國永久公民，不及於只擁有香港居留權，但擁有外國國籍的本地及外國居民；（三）隱匿叛國（知情不報）罪將被廢除；威脅使用武力將不再被視為罪行；（三）管有煽動叛亂刊用物亦不再視為有罪；未經授權獲得受保護資料，將會只限於五種非法手法（駭客、盜竊、入屋爆竊、搶劫、賄賂）而取得的資料，才算「國家機密罪」；（四）只有從屬於被內地當局以國家安全為理由而禁制的本港組織，保安局才會到時酌情決定是否將之禁制，禁制時要根據普通法及國際人權公約；（五）入屋搜查無須法院手令的權力，由高級警司收縮至總警司；及（六）披露有關「中共和特區之間的關係」的資料，只限於和香港有關，並按基本法規定，由中央管理和損害國家安全時，方屬非法。

這樣的改變雖然已明顯放寬原草案規定，並解除以上大部分疑慮，但仍有人表示不夠。例如「法輪功香港分會」發言人簡鴻章指出，港府在禁制組織的條文上沒有讓步，明顯是針對他們及一些人權組織的決定，此舉只會將中國內地法制引入香港，不但損害香港的法律制度，亦嚴重影響到其他市民的人權。新任香港民主黨主席楊森雖肯定港府聽取民意，作出讓步，從善如流，但他仍嫌立法扭曲民意，還違背一國兩制的本意。

七一大遊行後，立法工作又有了以下幾點轉折：

七月五日，港府宣佈為回應香港社會大眾的要求，國安條例草案將再次作出以下三項修訂：（一）取消本地組織從屬於已遭中央禁制的內地組織的有關條款；（二）為加強保障公眾人士，特別是傳媒界的利益，在有關非法披露官方機密的條文中，加入以公眾利益作為抗辯理由；（三）取消警方在沒有法庭手令，也可入屋行使緊急調查權力的有關條文。

七月六日，港府在自由黨田北俊議員辭職後，決定押後宣佈二讀，最遲可在本年立法會最後會期的十二月十七日。

七月十七日，董建華公開表示，國安條例雖經將近一年的法例起草及諮詢工作，但五十萬人上街，令他意識到市民對草案的內容仍感不清晰及不理解，因此港府將重新編印一份包括所有政府提出的修訂建議文本，在立法會有關的條例草案委員會上進行討論。董建華強調，再次諮詢的目的，是要令草案內容盡可能得到廣大民眾的理解及支持，整個立法的時間表將視諮詢狀況再做考慮。二十三條立法風波就此暫時告一段落。

綜觀修訂過後的國安條例草案內容，其各項規定與世界各國國安法，其實大同小異。以制定方式來看，草案系站在香港現有的法律及普通法的基礎上訂定，並將在香港現有的法律制度下運作；各項條文之定義，基本上系沿用現有香港法律，並維持最終由香港法院解釋；而其中各項規定亦不比香港現有各項相關法律嚴格，反有釐清現行法之功能。港府針對民主派及反對人士的疑慮，亦再三表示國安條例所有條文的解釋、適用及執行，均將符合基本法第三章「居民的基本權利及義務」規定，其中包括國際人權公約的標準，港人在基本法中所明載的自由與權利，將不會受到影響。

二十三條立法風波雖暫時告一段落，但香港工會代表、民建聯主席及不少法學者，反對港府無限期拖延立法時間。他們認為港府根據二十三條立法，是基本法規定的憲制性義務，港府若不履行該義務，基本法就等於名存實亡，一國兩制也將失去根基，因此，港府不應為了迎合民主派要求，而擱置立法工作；但為使港人能有機會充分瞭解國安條例內容，港府應把今年二月公佈的藍紙草案，和政府已經同意的草案修訂合併，以白紙草案形式出版，向廣大市民推介第二十三條立法建議，使市民能夠充分瞭解其內容，同時與關注此立法的團體和各界人士溝通對話，早日形成共識。他們相信港府若採取此措施，國安條例應能在明春，市民普遍接受的情況下順利通過。

在這一場風波中，有人說香港現有法律對叛國罪、顛覆罪已有所規範，不必再另定法律，說此話者顯然不瞭解香港現有法例中，叛國罪尚有「廢除或強迫君主」等字眼，完全不符香港已脫離英國統治之現況。有人說香港自由慣了，無法接受國安條例，世界沒有一個國家對於威脅國家安全的事物置若罔聞，香港為什麼應該例外？國安立法或許正是香港人除了享受自由以外，開始學習民主、法治的良機。有人說香港既是中國的一部分，不必另外立法，有人則批評港府立國安法即違背一國兩制原則，這兩種互相矛盾的批評，其實正好相互回答了對方的問題。就因為香港實行一國兩制，中國的相關法律無法適用於香港，香港才必須自行立法，這不但合乎基本法的規定，更展現出香港徹底實行著一國兩制。

四、港人立場及其他訴求

在今年春天以前，香港民眾及輿論，都認同港府有必要依據基本法二十三條制定國安法，唯在法例內容上不宜過嚴，而且立法是港府的責任，無關北京旨意。既然有此共識，香港人究竟為何走上街頭，格外值得細究。

香港回歸前，經濟結構存在嚴重缺陷，泡沫經濟充斥，港英政府撤走前又有意掏空，加上近六年來香港經濟受到亞洲金融風暴及周邊衝擊，使得香港不僅經濟增長步履維艱，而且許多市民的財富，還因泡沫的破滅而大幅縮水，不少中產階層甚至淪為負資產一族。經濟的不景氣及生活水平的下降，使香港人心理失衡，而一般市民當然不會理性分析，香港的經濟為何落此地步，日子為何過得不如過去，只一古腦地把責任歸在政府身上，這是香港人走上街頭的最主要原因所在。

從七月一日遊行市民表達的訴求可以看到，人們的訴求是多方面的，真正跟隨民主派反對二十三條立法者為數並不多，正如一些參加遊行的市民所言，他們並非完全為反對立法而來，而是要借遊行表達其他願望。的確，絕大多數遊行民眾是因為經濟不景氣，問責制不落實，SARS抗疫有疏漏，而責怪港府施政不力，更進而要求「董建華下台」。但這種反董情緒並不能解釋為「反一國兩制」，事實上，就在大遊行的前一天，溫家寶到香港訪問，還受到香港民眾熱烈歡迎，更有媒體報導港人希望溫家寶、朱鎔基等人來擔任特首。

香港的經濟問題的確不易解決。香港製造業自中國改革開放後即逐漸外移，九○年代中期以來，廣東相關的軟硬體設施漸趨完整，更使香港製造業開始整廠遷移；原經香港轉口貨物，也漸轉向由深圳等地直接貿易；銀行、航空、會計等服務業，也漸將後勤作業遷移至深圳、廣州等地，均使香港本地的就業機會大幅減少。簡言之，香港的現況可謂形勢之必然，若香港未回歸中國，未實行一國兩制，情況恐怕只有更糟。董建華在今年的施政報告指出，今後將加強利用中國的經濟腹地，推動香港經濟發展，並將持續以具體措施，加速中港一體化。為使香港經濟盡速走出困境，中國甫與香港簽署「更緊密經貿關係安排」(CEPA)協議，允許香港部分產品得以免關稅進入內地銷售。即令CEPA及其他港府方案能有所成效，港人仍應認清新的形勢及現實，調整心態，實事求是，才是自處之道。

七一大遊行後，港府雖已改變立法態度，但香港民眾又有兩次大型集會，要求普選行政首長及立法會。根據基本法規定，二○○七年以後，港人可以修改基本法中有關特首和立法會的產生方式。民主派在過去幾年一直批評港府無意修改基本法，使二○○七年的第三屆特首，和二○○八年的立法會改以普選方式產生。針對此訴求，港府政制事務局發言人表示，港府已聽到集會人士表達的意見，將會在未來一段日子繼續聆聽多方意見，並以謹慎和積極的態度，檢討二○○七年以後的政制發展；按照目前的時間表，當局會在今年做內部研究，明年或後年進行公眾諮詢，二○○六年進行立法工作。

由以上可知，二十三條立法風波，不完全因國安條例草案之內容而產生，亦不會因立法延後而停止。對於港人合理之立法意見和民主改革要求，港府應仔細傾聽並作善意回應，對於執政效率及問責制，港府更應立即改進加強。民主派及其他反對人士顯有強烈之政治企圖，若因此而與外國勢力結合，興風作浪，混淆視聽，勢將對香港政局不利。港府如何一方面穩定政局、振興經濟，一方面滿足港人合理之民主改革要求，乃為其當前急務。

五、英美兩國的立場

美國及英國對於香港二十三條立法，一直持負面及反對的立場。

英國在香港回歸後多次表示，它對香港社會仍承擔道義責任。今年七月，英國外交及聯邦事務部向英國國會提交的第十三份香港報告書（涵蓋二○○三年一月至六月）中，對第二十三條立法、香港政制發展、問責制、SARS、打擊清洗黑錢及資助恐怖份子等，表示高度關切。港府雖已針對該報告，正告英國：一國兩制在香港運作良好，而香港人的基本人權和自由亦將繼續得到維護，英國首相布萊爾七月二十三日到訪香港時，又再度重申英國對香港仍承擔道義責任，並在肯定一國兩制及港府治港能力之餘，呼籲港府在二○○七年全面普選，以落實香港民主制度。怪哉！英國治港百年，為何從不提香港民主化？為何從不讓港人治港，全面普選？英國此次關切，若是站在普遍關懷世界各國人權的角度，尚情有可原，若仍以殖民者的姿態說三道四，則令人舊恨未忘，新仇又起。

美國在過去一個月來數度表達立場。先是副國務卿會見香港立法局議員李柱銘等人時表示關切，接著是國務院發言人又在簡報會中表示港府立法，必須符合香港人民的權利與自由。到了六月底，白宮更明確表示，美國反對港府依二十三條立法。針對中國外交部發言人表示，香港依據基本法立法，完全是香港特區的內部事務，是中國的內政，英美等國沒有立場反對，美國則表示美國依據一九九二年通過的《香港政策法案》，一直視「香港為個別的經濟領域」，而且「人權是香港持續繁榮的基礎；而香港繁榮與否，攸關美國利益」。這種直截了當的說辭，倒也符合美國一向老大的做法，只是香港訂立國安法，保障自身的安全，絕不可能妨礙任何外國企業在香港的經濟活動，美國究竟在擔心什麼？

美國自從成為世界獨霸後，不只不顧聯合國的反對出兵伊拉克，強佔其油田，還經常利用關心人權之由，干預他國內政。就在二○○三年六月二十四日，美國國務院才發表了《美國支持人權和民主的年度紀錄》，這是繼美國歷年來對全球一百九十六個國家和地區進行人權狀況審查，發表《國別人權報告》後，首度公開承認它在九十二個「人權狀況不佳」的國家，採取了所謂的「促進人權和民主之行動」。美國這種以人權為藉口，干涉別國內政之行為，怎能不令各國有所警惕，訂立較嚴格之國家安全法令。何況，美國國內的人權一天不如一天，「國際特赦協會」（Amnesty International）早已因美國司法不公，至今仍處決少年犯，將美國列為「人權不佳國家」。911後，美國政府更藉著維護國安之由，嚴重侵犯人權。

二○○一年911後，美國政府立即非法逮捕兩千多名中東移民及回教徒，此事經司法部長直認不諱。911後的第四十五天，美國國會迅速通過《為團結及強化美國，提供攔截及毀滅恐怖主義工具法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism），俗稱《美國愛國法案》（USA Patriot Act），授權聯邦調查機構在打擊恐怖主義時，可以採用多種手段，獲取受調查對象的資料，包括其政治、社會及商業活動、健康和醫療資料，甚至上網、使用信用卡，圖書館的借書紀錄。聯邦執法人員在沒有搜查令的情況下，可以進入私人住宅搜集犯罪證據，可以對偵查對像作全面的電話監聽、錄音，並可在其網路上（包括電子郵件及瀏覽網站）安置追蹤器。在處理一些被懷疑與恐怖活動有關的非法移民案件時，聯邦司法部可以要求法庭，不向公眾公開審理程序和相關資料，並可拘留被認定有嫌疑的入境人士，長達六個月之久。

儘管布希政府說《美國愛國法案》旨在打擊恐怖主義，是維護美國安全之必要措施，並受到全國上下的支援，但民權份子及法界則批評該法案無限度擴張執法單位權限，不但違背美國憲法增修條文之《權利法案》(Bill of Rights)，嚴重侵犯人權，亦不合乎司法之公平正義原則。「美國公民自由聯盟」（American Civil Liberty Union）更發起抵制《美國愛國法案》的運動，要求地方立法和行政機構，行使憲法賦予地方的權力，對聯邦執法人員盡可能採取不合作或抵制措施。

六、台灣之反應

自七月初以來，陳水扁及朝野政黨多次痛斥二十三條立法。陳水扁在「一國兩制與香港民主─從基本法第二十三條看香港前途」研討會上，更嚴厲指責基本法第二十三條是對「一國兩制」的嚴重破壞，未來港人自由將受到嚴重限制，港府立法行為是「大開民主倒車的行為」。簡又新也在會中指出，中共承諾「香港制度五十年不變」，六年後就隨意撕毀，國際社會將不相信中共會以和平方式解決兩岸歧異。

陳簡二人此番言論，顯然不是故意漠視事實，就是有意誤導台灣民眾。

首先，香港實施一國兩制六年來，一直保持高度自治、自主、港人治港，早已為世人有目共睹。光從筆者熟悉的法律制度而言，香港至今實施英國之普通法制，只要打官司，就得請大小兩種律師，負擔昂貴的律師費，以英文寫狀，陪審團制度照舊，死刑也未恢復。雖然不少民眾對此怨聲載道，但為真正落實一國兩制，香港法律制度始終未稍有改變。此次二十三條立法，北京自始至今保持三點立場：一、關於香港問題，一切根據基本法；二、根據基本法，港府應制訂國安法；三、北京將全力保障香港居民依法享有的各項權利和自由。胡錦濤和溫家寶在與董建華晤面時，再度重申中央將一如既往，堅持一國兩制，港人治港，高度自治的基本方針，並全力支持港府依法施政。胡錦濤並表示，香港自行就國家安全立法，是落實基本法的必然要求，但港府可再就國安條例草案進行廣泛諮詢，以取得港人普遍理解及支持認同。

其次，國安條例草案各項條文，並不比台灣刑法中之內亂、外患罪，及國安法嚴格，而這幾年台灣連續爆發多起逮捕記者，搜索報社事件，新聞自由堪慮。難怪東吳大學政治系教授黃默公開提醒國人，政黨輪替後，政府高層常以國安為由，強化對新聞媒體的掌控與限制，有何資格批評香港二十三條立法。

再者，香港在回歸前，一向是英國人說了算，不要說港督是英國人，所有掌握實權的高官是英國人，所有政策莫不以英國利益為最優先考量。香港回歸後，不但行政首長是港人，所有議員是港人，港府哪一項政策不以港人利益為考量，受港人監督？如此重大改變，豈可說是「大開民主倒車」？

最後，台灣人大可不必以香港尚未全面普選大作文章。台灣所有公職既均經普選產生，只要在與中共談判台灣前途時，堅持繼續保持普選，應非難事。另外，台灣朝野政黨一致表示：一國兩制將使台灣像香港一樣失去自主性，明眼人則知台灣無論何人主政，均須看美國人眼色行事，均進不了國際組織，國際地位現在就不如香港。台灣這種無法自主、走不出去的命運，看來只有待兩岸和平統一後，才能有所改變吧！

任何國家為維護其自身安全及人民利益，均會制定國安法律，亦均會懲罰和制裁任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆政府等犯罪行為。香港雖為中國的一部分，但因實行不同於中國內地的法律制度，中國的所有刑法及國安法均不適用，港府理應自行制定國安法律，何況基本法中有明文規定，港府基於守憲，負責，亦應盡速制定國安法例。

港府為國安立法所作的努力，雖已超過一般民主國家，而國安條例草案內容幾經修訂，相較於其他國家之國安法，亦已相當寬鬆、合理，但既有港人至今對草案不瞭解或仍有疑慮，港府就該繼續努力與民溝通，加強諮詢工作，務必在立法前取得港人理解和支持。

有關港人的政治改革及普選訴求，港府應仔細聆聽民意，並盡速檢討未來政制發展。對於所有理性的、善意的、有助於提高港府效率、問責制的改革要求，港府均應在規劃未來政制發展時，認真納入考量。

最後，台灣民眾在關心香港二十三條立法風波之際，應認清事件真相，不必隨著有心人士起舞。在考慮台灣前途時，更應主動透過各種管道，清楚瞭解所有可能的選項，並作審慎評估，以作出對自己最有利的選擇。◆