華府不准陳水扁點燃公投引信

民國九十二年六月二日，美國在台協會台北辦事處「三巨頭」處長包道格、副處長蘇佩秋和政治組組長唐若文聯袂拜會陳水扁，這不僅是陳水扁上台以來第一次，也是美國在台協會成立以來第一次。

在這個非常慎重其事的拜會中，包道格等三人非常清楚地告訴陳水扁，美國明確反對台灣進行任何議題的公投。

美國與台北雙方的知情人士都指出，早在今年的六月一日，新任的中共國家主席胡錦濤，在與美國總統布希的高峰會中，首先提出了有關台灣將進行公投的議題，並且表示對該一議題未來在台灣的發展非常關切。布希隨即回應。

美方並且表示瞭解公投所可能造成的後果。據瞭解內情的人士指出，美方幾乎是完全同意中共在有關台灣公投上的說法。美方並且在隨後將之轉達台北，美方人士說，「我們很清楚地轉達了這個意見，我們非常確定你們很清楚這個議題和它的嚴重性」。

台北和美方消息來源說，中共和美國之間就台灣問題已坦率地交換意見，有關陳水扁主張的公投議題，「只要是公投就已跨過那條紅線，不論是什麼樣的議題」，因為中共認為，縱使台灣的公投只限於公共政策層面，但那只是這一次，「中國認為，台灣這種作法只是不斷的試探，就像切香腸一樣，一次一小片，但最終會走向一個不可避免的衝突引爆點」。換言之，此例一開，總有一次可能會是有關主權問題的公投，而中共則會被迫採取行動。

在這個相關議題上，真正重要、但現在仍不為陳水扁政府所正視的是，美方不但同意中共此一看法，並充分瞭解到，面對台灣此一仍在流動的情勢，如果現在不初步介入，把此一「關切」轉達台北，以遏制情勢惡化，屆時美國可能被迫選擇武力干預。很清楚的是，美國選取前者，值得注意的是，當年美國柯林頓政府其實就是以這套感受發展出後來兩岸「中程協議」的概念。

事實上。美方人士已提出一個很有意思的概念，即從今年夏天起，美國在外交議題上將沒有什麼大事，美國與阿富汗的戰爭及與伊拉克的戰爭基本上都已告一段落，而必會將一些原來是次一層的議題（secondaryissues）提上第一層來處理，「台灣問題就是其中之一」。

陳水扁政府在此時投出公投議題其實並不討好，因為就未來兩岸甚至美國的外交議事日程而言，是有些衝撞點，而所有這些衝撞點的引爆時間，大致都是以明年三月二十日的總統大選為標的。

首先可以預期的是，每年一度的九月台北加入聯合國案及十月底的亞太經合會（APEC）非正式領導人高峰會台北人選問題。這些兩岸的衝撞，可以預期，都足以激起兩岸進一步緊張。

但在另一方面，美國副總統錢尼將在今秋往訪北京，以錢尼在布希政府內總管外交安全的身份，與中國就台灣問題進行討論，不會是什麼令人驚訝的事；而且據悉，錢尼此行的團員中，會有國防部長倫斯斐。美國的中國問題專家何漢理即曾表示，如果倫斯斐訪問北京，就雙方進一步的交往，將具有指標意義。

可以預期的是，在APEC的非正式領袖高峰會上，布希和胡錦濤兩人會碰面。最後也是最重要的，胡錦濤明春訪美之行，最可能時間大致可能會是在二月間，同樣可以預期的是，雙方必然會就兩岸與台灣內部情勢乃至美方政策，進一步交換意見，而台灣問題必為其中議題之一。

其實，陳水扁總統在此時提出公投，不論是有心還是無意，事實上是完全忽視了美國自去年以來，與中共關係的發展。

最簡單的是，六月一日在法國艾維安的會談已經結束，但是餘波未息，而且若干出現的趨勢，更值得台北多加注意。

美國官方的人士指出，六月一日的「布胡」會中，布希總統再度向中共方面保證，美國的「政策」是「反對」（against）台灣獨立。

這是一年內，布希總統兩度向中共方面表達其政策為「反對」台灣獨立。雖說，美國在會後對外的公開簡報，維持一貫所稱的「不支持」台灣獨立；但長此以往，這種私下一再保證的承諾，其概念必將形成一種趨勢或政策路線，進而左右美國的「中國政策」。

歷史教人聰明。我們可以稍稍比較去年十月和今年六月的高峰會，可以瞭解整個梗概。

去年十月二十五日，布希總統在克勞福農莊與中共國家主席江澤民舉行高峰會時，美國宣佈「一個中國」政策是奠基在三個聯合公報、《與台灣關係法》上；並在中共不對台動武的基礎上，美國才不支持台灣獨立。

但到了今年的布胡會，美國「一個中國」政策的基礎，按同樣的一位美國國安會資深官員的轉述，卻變成了「三個聯合公報、《與台灣關係法》和不支持（反對）台灣獨立」。最重要的是，布希總統對胡錦濤承諾，未來的對台軍售和協助台灣的自我防禦，是在前述這樣的脈絡（context）中行之。

去年美國的傾向是，「限制北京」不得無端對台動武，到今年傾向已經修正後的一中政策「限制台北」外，美國對台軍售事實上也出現了重大變化。美國主動在其對台軍售上加了一個新的結構性的限制。這個對台軍售的結構性變化，就是在對台軍售上加了一個原則性的限制。換言之，從此以往，美國對台軍售是必需置於「一中政策」之下；更清楚地說，美國是在「不支持台灣獨立」的情況下，進行其對台軍售。

在以往美方說法，一向是美方要求中共不得對台動武，並且美方是在《與台灣關係法》的架構與要求下，進行對台軍售。但是這次布希的說法是，美國是在一個中國則下，進行對台軍售與協助台灣自我防衛。布希說法變化的含意就是，如果超出了「一個中國」架構的範圍，美國就沒有協助台灣的意願與義務。

台北相關的知情官員坦稱，將在「一個中國政策」下進行的對台軍售與協助台灣的自我防衛，較諸以往，「是一個相當大的變化」。這其實也是為何六七月之際，立法委員訪美時，美方會清楚地釋出「台北如果要搞公投，後果自負」說法原因。

布希總統把美國對台軍售置於這樣的一個原則性的結構限制下，事實上還可以規避所謂對台軍售事先不與中共磋商的「六項保證」原則，因為原則上做總類的區分，就不須要在單一軍售目上與北京做逐一的討價還價。

其實，布希總統所提出的對台軍售新限制是一種多目標的回應，它既回應了自去年江澤民與布希在克勞福農場高峰會之後，中共各階層普遍對美提出的「飛彈換軍售」之說，同時也回應了胡錦濤在會中提出的「不要對台獨勢發出錯誤的訊號」。

美國這項新的一中政策和對台軍售的結構性限制，也與一九八二年的八一七公報異曲同工。一方面中共等於在胡錦濤上台後，重新承諾了對台的「和平統一、一國兩制」的政策，在另一方面，美國則承諾了包括「不支持台獨」在內的一中政策，並且在這樣的基礎下，實質上限制了對台軍售。

六月六日才由國際危機組織（International Crisis Group, ICG）所公佈的三份有關台灣的報告中就指出，「飛彈換軍售」的提案其實是降低台海危機的一種非常有意義、也非常正面的提議。

從另一個角度來看，提議以減少飛彈來換軍售的遞減，不但符合八一七公報，在某種程度上甚至是符合上海公報的。這是美國與台北的相關人士都同意的。因為飛彈數的減少，代表著威脅的降低，也可以認為是中共「和平統一」政策的保證，在這樣的情況下，美國未來把對台軍售做出若干質與量上的限制，甚至是可以預期的。

美國所以會在某種程度上，出現重回八一七公報軌跡的跡象，主要還是因為中共在美國所最在意的反恐戰爭中，已經成為一個不可或缺的夥伴。這從美國與中共在二年內已經進行了四次高峰會可以看出。

中共與美國早在去年的十月二十五日的布江會中，就已經敲定了後來所謂的「安全對話」，以討論各種相關議題之外；副國務卿阿米塔吉在六月十日於日本東京更是明白表示，美國與中共的關係已經「進入一個新的階段」。

在另一個方面而言，台灣在明年三月將舉行總統大選，而有鑒於以往總統大選時總有製造兩岸衝突的機會與議題，美國與國務院關係密切的外圍機構「布魯金斯研究」東北亞政策中心主任、前任美國在台協會理事主席卜睿哲在其年度報告中，早已預期，類似陳水扁總統八三的「一邊一國」講話，如果再出現，那並不足為奇。所以後來陳水扁總統提出的「公投說」，事實上是符合了美國原先就對台海不安的預期。

但如果回顧布希政府兩年以來，在對台政策上的變化，可以發現大致上是與台北的若干政策呈現互動甚或是因果式的變系。陳水扁的「四不一沒有」大陸政策與二○○一年三月的偵查機撞機事件，共同導致了二○○一年四月的大筆對台軍售。

而陳水扁總統的八三「一邊一國」講話，直接間接導致了克勞福高峰會中，布希總統首度的「反對台灣獨立」說。

陳水扁總統在一切為總統選舉的考量情況下，雖然美國壓力極大，仍決定繼續進行公投。阿扁的這個動作在國內固然可能對其選情有正面助益，但如就長期的兩岸前途與利益而言，必定為負數，則可斷言。

因為在阿扁去年八月三日的「一邊一國」講話後，美國與中共曾就台灣問題進行過高層的嚴肅對話，以確定雙方對彼此的意圖與政策不會有任何的誤判，隨後，在去年十月二十五日德州克勞福高峰會上，布希總統才會做出美國「反對台灣獨立」承諾；但同時也要求北京不得對台動武，並以之為美國「一個中國」政策的基礎。當然，美方也承諾將盡量促成兩岸的對話。

當時，江澤民就其中一個非常重要也為眾所周知的動作，就是彼時出任中共國家主席的江澤民在美方猝不及防的情況下，提出了「撤飛彈換軍售」的意見。當時美方並沒有做出任何回應。

但美方與台北的官員都坦白承認，中共回應的「撤飛彈換軍售」的確是當下美國《與台灣關係法》與「八一七公報」的交集點。而且這個「撤飛彈換軍售」事實上是美方最先提出給中共的建議。因此，美方的回應事實上成為一種必然。

台北的相關人士私下甚至認為，不論如何，中共只要採取撤飛彈的動作，下一任總統不論是泛藍或泛綠，恐必將面臨與中共談判的局面。

江澤民的那一個動作，引發了一個迄今仍未廣為人所知的情況的發展。是在去年克勞福高峰會後，接續著該一會議所提出的主軸，大約是在去年十二月，美國非常隱密的進行了一次高階層的有關中國政策的檢討。而這個檢討，在今年的第一季出現了結果。布希總統在今年的三月，也就是在江澤民卸任國家主席之前，對北京做出了一個正式的正面回應。

據美國官員說，這個回應的方式是，美方訓令其駐中共大使雷德親自提出的。美方官員並明白表示，美方是以正式的「外交政策方針」（demarche）的形式告知北京。美方人士甚至還有一說是，這個方針還是出之以一個書信的形式。據瞭解，雷德所表達的美方看法是，美方認為中共有意撤除飛彈是正面的建議。美方同時也指出，中共應就此直接與台北談判。

其實，布希政府自去年克勞福高峰會後由布希本人在記者會上開始，迄今已經少有三次公開呼籲兩岸進行對話。

但在這個「外政策方針」出爐後，據台北方面相關知情人士表示，美方未來對台軍售已經出現新的變化；大致以布希總統二○○一年所宣稱的對台軍售清單為底限，俟這些項目購清後，對台軍售的新項目就大致結束，「以後要再買新的東西就不太容易了」。

但台北瞭解內情人士也表示，當前台北在此事上不宜鬆口，因此未來美國軍售是否有何變化，大致是出之以「台北近年來在軍事採購的預算上，事實上已出現不足的情況，所以只要把美國目前同意的項目購清就已經不錯了」來回應。

最清楚不過的是，美國二○○一年宣佈的對台軍售清單中，最主要的、同時也是華府北京中間最具爭議性的「潛艦」一項，已經被由優先項目中剔除，而本來要在今夏宣佈出售給台北的「神盾」艦，也已經無疾而終。

情勢脈絡發展至美方由其大使雷德提出「外交政策方針」時，可以很清的看出，美國與中共關係不但是在重新調整，甚至是出現一個新的架構。事實上，美國中國問題專家何漢理早在去年的十一月時，就已經明白表示，美國與中共關係的新架構已經出現。

現在很明顯的是，這個新架構包含了台灣問題的處理。

在完全不知道、不考量美國與中共關係進展、美國與中共關係出現新架構的情況下，台北在一切為選舉的考量中，非常衝動的在今年五月下旬提出了所謂的「公投」說。

台北的公投說，事前完全沒有知會美方，讓美方不止是震驚並且極為氣憤，認為台北講話沒有信用。「一邊一國」說，如果要硬說是個「意外」，那在美方的觀點上，這次就是蓄意而為。

台北的這個不負責任的動作，事實上是促成了中共新任國家主席胡錦濤與布希在今年六月一日的高峰會中，對有關台北「公投」所可能造成的後果的疑慮。

截至目前，雖仍不見北京有任何相關的作法，但可以預期的是，美國與中共必然會就台灣議題進行進一步的磋商，在為維持西太平洋穩定的前提下，一個處理台灣問題的機制、甚至是為防止台灣問題進一步惡化而導致美「中」關係不穩定的嚴格處理步驟勢必出現；例如已經出現的對台軍售的限制、甚或美方再度出現制度性的矮化台灣的作法，這可能包括美國再度公開反對台北加入聯合國或其它國際組織。

在這樣的情況下，可以預期的是，陳水扁總統或可用對抗美「中」的作法來凝聚民氣，以協助他個人的競選連任，但更清楚的是，整個台灣的利益乃至未來兩岸關係的發展都將因此舉而受到更大的不利影響。◆