公投乎？民粹乎？

主持人：張麟徵（台灣大學政治系教授）
引言人：蘇永欽（政治大學法律系教授）
　　　　李炳南（台灣大學國家發展研究所教授）
　　　　楊志誠（逢甲大學公共行政研究所所長）
　　　　 鄭麗文（前民進黨國代）
時　間：七月二日地點：台灣大學鹿鳴堂

張麟徵：六月間，陳水扁突然從拚經濟變成拚公投。他這是一石多鳥，一可化解林義雄的壓力，第二可把泛藍打成反改革，不愛台，可以爭取選票。第三是刺激中共的打壓，聚集選票。

但是這次公投牌打出來，中共沒有出面，美國出面了，多方多次表態，認為這種公投不管是什麼性質，切香腸切麵包，切到最後一定圖窮匕現，會對兩岸引起非常大的危機。

另一方面預計泛藍會踩煞車，結果泛藍拒絕當「人肉盾牌」。反過來比看誰最勇。泛藍說不僅創製、復決的議題可以立法，乾脆統獨都來公投。沒有人要替陳水扁踩煞車。

民進黨反過來說國民親民黨腦袋壞了，拚政治、拚公投，不拚經濟，立場改變的太過於快速。

當朝野一致拚公投，帶動海峽兩岸與太平洋兩岸情勢的詭譎，令人非常憂心。什麼是創製復決，什麼是真正的公民投票，老百姓可能並不清楚，其中分際也不知道。

最近民調顯示泛藍支持者支持公投的比率非常高。可能泛藍支持者近些年對這種混沌不明的情勢不耐，乾脆一次讓他玩完算了。

這樣的一個形勢發展對台灣還是有其危險。最後老百姓可能被綁在政黨選票的車上，開進太平洋，與汝偕亡。

這個問題可以從政治和法律兩方面來談。所以我們請幾位在校教書的朋友給我們做點分析，讓我們得一點啟發。法律面請政大蘇永欽教授給我做點介紹，讓我們瞭解創製復決公投到底有什麼差異。哪個可以做，哪個不能做。法律講的是程序正義，在程序正義上講，怎麼樣做才是合法？

政治面這樣的一個操作，無論民進黨或國、親兩黨，其實都是戰略不變，戰術有所改變。民進黨來說，統獨公投是它終極的目標，目前可能迂迴轉進，從創製復決，甚至創製復決也不要，更便宜行事，就來諮詢性的公投，甚至用行政命令來解決這個問題。

國親兩黨大概不會有人認為它一夜之間由偏統走向偏獨，轉彎不能轉得這麼快。戰術的調整，它不要做「人肉盾牌」，當然也是著眼於選票，這樣的一個調整，我們應該肯定還是質疑。幾位來賓都可以從這裡切入，給我們一些解惑的說明。

蘇永欽：憲法上承認而且要求的是創製復決，人民創製，人民復決，沒有交付復決的制度。憲法上沒規定公民投票。公民投票的適用範圍比較廣，涉及到國家主權變動的自決投票，一般也稱之為公民投票。

創製復決一定是在一個既定的時地法秩序裡頭，在一個國家秩序裡頭，作為代議體制的一種補充，直接保留給人民來做決定。一般的議題是由代議體制來做決定，例外的、補充的可以由人民來做決定。形式上就是一種廣義的公民投票。

現在大家談公民投票，談創製復決，是有意無意把這些東西混在一起。原因可能是對國會不滿意而有創製復決的想法，更重要的，台灣的前途跟兩岸的關係，因此有意無意的把它類比成一些主權狀態不明的地區。有時候是藉著創製復決談公民投票，有時候藉著公民投票談創製復決，非常的混亂。

涉及到主權變動的，憲法根本沒有地位去規範，因為主權是超乎憲法的。那樣一種投票，大概都是在國際法秩序之下做才有意義。像東帝汶那樣的自決投票。東歐地區，像捷克一分為二，南斯拉夫確定要怎麼一個走向，都不是在一個既存的憲法秩序裡頭去做主權歸屬或重新組合的決定。

談到立法，一定是在一個既定時地法秩序下的立法，所以有討論空間的，所謂要立法來規範的，就是創製復決，而不是自決式的或者是其他的涉及主權變動的公民投票。

創製復決，憲法態度其實是兩極的。一開始，國民黨的制憲代表傾向於實現直接民主，要有創製復決。民社黨、青年黨兩黨代表則有相當的排斥。最後妥協，十七條宣誓人民有創製復決權，一百三十六條說應以法律定之。但是在憲法的二十五條，國民大會這一章立刻又說，依本憲法的規定由國民大會來代表全國人民行使政權，即十七條的政權。

憲法二十五條概括的把憲法十七條人民權利轉移給國民大會，唯一的限制就是依本憲法的規定，而本憲法規定就規定在二十七條。除了總統、副總統轉移給國民大會，選舉、罷免權基本上還保留給人民。創製復決幾乎整個轉移國民大會。

二十七條第二項，國民大會被授權來創製復決，也有附帶條件，就是全國一半的縣市要行使創製復決權以後，他們才可以行使。這樣雙重的凍結，可以顯示在制憲過程裡頭，國父四項政權的想法受到了政治妥協而被排除掉了。

因此真正立刻還可實施的，只有地方性的創製復決，就是縣市層級的。國家層級的是保留給國民大會，而且要附條件。一直到民國八十九年把國民大會改製成一個任務型的機關，只有三個權利，二十七條被凍結了。才回到了十七條人民可以直接行使。

其實就是這麼簡單的幾個條文。過去一討論到這樣敏感的政治議題，認為立刻可以訂全國性創製復決的人，都是基於憲法第二條主權在民，唯一的基礎就是這樣一個總括性的條文。相對於憲法具體的條文二十五條二十七條來講，應該是沒有適用餘地。

我們聽到政府發言人說，民國八十三年，民進黨立委就提出很多版本，因為國民黨拖延，有立法怠惰。所以今天民進黨要用行政命令來行使公民投票。

回頭看這十年歷史，實際上國民黨政府時代沒有通過創製復決法，主要理由是有憲法上的理由。有沒有立法怠惰應該從民國八十九年開始算。八十九年以後實際上是民進黨的政府。基於法案不連續，民進黨政府實際上是在去年才提出創製復決法。

至於立法委員，包括蔡同榮、林濁水等，他們重新提出版本，也都是在這兩個會期。他們有沒有在推動，在我看也就是偶爾來一下。

從八十九年開始，如果憲法確實是可以而且要求人民獲得行使創製復決權的機會，立法怠惰的責任還要重新算一下。

在現在憲法體制之下，創製復決應該回復給人民，應該盡快的通過這樣的一個立法，但是沒有任何理由，在沒有完成立法，或者立法上因為各政黨有不同意見，用行政命令來替代。或者用一個所謂的諮詢性的復決來替代。

諮詢性的復決，在國外用的比較多的是獨裁國家，像希特勒。諮詢性公投最大的問題在把人民的主權意志發動起來，最後卻不賦與它法律的效力。表面上講，這樣沒有法律拘束力只有事實拘束力，可以不需要憲法甚至法律基礎，只要有預算就可以做，就像做一個民調一樣。

這在民主理論是不通的；當人民不是行使言論自由，隨便講講，而是正式走到投票櫃，把他的意志表達以後，哪一種民主理論可以這樣說一種代議體制可以抗拒這樣一個人民的決定。

西班牙、奧地利在憲法上有規定，在很例外情況，國會可以設計一個諮詢性公投，是非常例外的，實際上他們幾乎不太做。我要強調它是憲法規定的，不是行政命令。

憲法沒有規定，在一種情況可以合理化，就是那個體制是絕對的代議體制，無法直接民主，像英國，體制上就很排斥直接民主，可是碰上非常難決的問題，例外的，它用一種諮詢性的方式，它不願意修憲，不願意立法。我們看過一、二次這樣的例子。

台灣既不屬於憲法有規定的前例，也不屬於後例，因為台灣憲法剛好是非常不排斥直接民主。反而是政府怠於立法，用行政命令進行諮詢性公投，是聞所末聞。好的就用，不好的就不用，對人民主權是非常大的限制。

阿扁總統說這是人民的基本權利，因此不需要憲法不需要法律都可以行使。其實剛好相反，發動了人民的意志，不給與法律上的拘束力，是對憲法付與人民創製復決權一個非常大的剝奪。

現在沒有太多選擇，應該盡速的進行政黨協商，制定創製復決法。

創製復決有幾個重點在討論中常被混淆。第一個議題的設限，這不是政治上的保守或開放。議題設限是因憲法本身已經有一些程序，不能透過一個法律創造一個程序去迂迴憲法程序。比方修憲，憲法已經弄得那麼複雜的程序裡頭也包涵了公投因素，任務型國大就是一種公投，如果又可以用創製復決的方式來修憲，實際上是不通的。

另外像國家主權的公投，實際上是超乎憲法的，不適合擺在憲法議題裡，等等。這個法律必須要有議題的設限。這是憲法本身體系的一貫性的問題。

第二個是這個創製復決法的程序裡頭誰有提案權的問題。這也沒有太多政策選擇的空間。憲法規定在十七條，規定是人民創製復決。

當我們說公民投票是人民基本權，我們指的是由人民發動的創製復決。如果是由政府丟給人民來決定的，那不叫人民的基本權，那是對於代議體制一種僵局的一種解決的方式，是一種代議體制的輔助。

如果在創製復決法裡面把提案權同時也賦與政府，它跟憲法會不會牴觸，是個值得思考的問題。

我們的創製復決制度實際上是人民對於整個代議體制所產出結果的一個復決，或者不足的一個創製，而不是可以被動的，由代議體制任何機關，超越它代議的既定程序，把責任推給人民。我們實際上參考的是瑞士的制度，就是由人民來發動人民來決定，而不是由政府發動人民決定。所以我不贊成在創製復決法裡頭有任何交付復決的規定。

現在看到的行政院的設計要點，基本上完全由行政部門決定什麼時候丟什麼議題，給人民來決定。這樣的設計，哪裡是實現人民的基本權？實際上是把人民當成一個操弄的工具。

假如林義雄真的認為核四是一個大家共同關心的議題，他會願意去連署，他願意花這個時間，這個議題才有價值。比方加入世衛這樣的議題，如果不是國家發動，我想大概沒有人願意去發動，因為那是一個不投就知道結果的決定，大概沒有人會花任何力氣去發動這樣一個投了也不會改變任何東西的議題。

從這個例子看，創製復決應該立法，可是立法方向應該回到憲法精神，是人民創製，人民復決。

楊志誠：首先，公投只是一個工具，不是目的。既然是工具，就有使用工具的人，他必須要有能力才能使用。在公投中要有這種能力，第一個要資訊很廣泛，而且隨時可以取得。第二要能解讀這些資訊。目前來看，以公投來說，相關的資訊相當淺顯，大多數有權公投的人對相關資訊是不夠瞭解，取得也非常不易。

憲政教育長期的缺失，使得大部份，包括大學畢業以上程度的人，對於什麼叫做公民投票、會產生什麼結果，所具有的專業能力也非常的脆弱。沒有使用這個工具的人用到這個工具，很容易傷到自己。

當你有這個工具的時候，很容易把這工具無限上綱。有些情況不適宜，但他有這工具在手，可能會任意使用。

歸納來說，大部分的公投都是要打破現存的狀態。公投另外一個特性，是讓既有權力的狀態就地合法化。像過去加州成為美國的一州，就算不辦公投，美國一樣併吞了加州。

民粹跟民主，就跟創製復決與公投之間有高度的重疊性。民粹民主，在過程上都是動用人民的力量。不同的是民粹是動用人民的力量推翻既有的權力，建立一個適合它權力運作的體制；民主是透過一個程序，也是動用人民的力量，在這個程序的運作裡面來鞏固本身已設定好的既有的民主的體制。

用這個標準，大家可以評估李登輝先生過去六次的修憲是民粹還是民主。

創製復決與公投也有很高的重疊性，但最後的目標有點不同。公投有一種政治的屬性，不需要凸出的專業內涵。創製復決屬於政策提議的選擇。由行政部門提出的議案，結果是由人民決定。前提是所有專業的特性已經在前一階段中完成。像核四公投，到底有哪些專業的特性，目前全世界的情況，台灣到底有什麼樣的情況，危險在哪裡……。

公投完了以後，要面對那個結果。萬一哪天弄到統獨上面，假如投出來是獨，中共開始準備，台灣形勢危急。假如超過半數是統，美國說兩岸統一隻要透過和平方式，它就沒話說。公投算不算和平方式？北京要用和平方式收回整個台灣。

在統獨上用了這個工具，只不過會砍到自己的腳，又何必非這樣做，而陷台灣人民於最危險的境地？

李炳南：國親兩黨對統獨公投策略性的轉變，這種做法，個人持保留的態度。

政府發言人說，要把統獨公投納入可以行使的標的，他有一個理由是做為台灣自保的手段。這樣的講法跟楊教授剛才講的剛好相反。這哪裡是在自保。

至於國會中有共識的議題也要拿來公投，這是政府在破壞代議民主。我們要提高警覺，這可能是一個法西斯政府的前身。它不是要鞏固現有的民主。

創製復決法通過以後，三通問題可以來投票。三通政策性問題，國會裡面很紛歧，老百姓意見也不是很一致，比他們現在所提的四個議題都還好。

鄭麗文：公投現在成了民進黨《台灣前途決議文》之外另一個神主牌。為什麼一個程序性的東西，不是一個實質訴求內容的東西，會變成這麼重要的一個東西。而且現在台灣有超過半數的人對公投是支持的。這必須深入瞭解。

從黨外到民進黨建黨，最大的共識叫做民主自決。當時有其歷史背景，主要是長期以來的疑懼，覺得台灣人民永遠被別人擺佈，永遠沒有辦法對自己的命運有任何的發言權。這個背景其實已經有了很重大的轉變。

現在其實是希望維持現狀，不希望現狀有很多的變動。這是一個主流價值。台灣在戰後五十年來的發展，施明德說台灣已經是一個主權獨立的國家，不需要也有沒有必要去做任何的統獨公投，或者是宣佈台獨這樣的一個動作。因為那是一個改變現狀的動作。

一九九九年民進黨通過《台灣前途決議文》以後，原則上也接受了這樣一個論述，表示尊重現狀，希望維持現狀。現狀其實就是一句話：中華民國是一個主權獨立的國家。這就是為什麼最近綠營一直講不需要做統獨公投，在他們認知裡，台灣本來就是一個主權獨立國家，所以不需要去進行統獨公投了。

至於防禦性公投，到那時候，兩邊都要打仗了，才搞公投，莫名其妙，有點可笑。

對台灣來講，最重要的是兩岸關係的發展。這是不能不面對，積極去處理的。李教授講的三通，我非常贊成。其實不止是三通，任何有關於兩岸關係都可以公投。但必須提出一個架構性的東西，有助於兩岸關係和平發展的，我覺得就是可以考慮做為公投的對象。

做為一個負責任的政治領袖或政黨，要提出清楚的兩岸關係訴求。這不是一邊一國這種口號式的，或者很激情選舉語言式的就可以處理的。如果兩個陣營都不願提出很成熟很具體而可以實踐的主張，人民也在這種很空虛的政治語言裡面打轉、內耗、分裂，對台灣是很負面，很沒有意義的。

公投也可以成為與對岸討價還價的籌碼，不是不能碰，而是要聰明的，深思熟慮的去碰。

蘇永欽：剛才鄭小姐提到公投，民眾的支持度很高，百分之五十幾。其實不意外。

回顧一下，最大意外反而是民國七十九年國是會議的時候。那時舉行過一些民調，把當時國民黨政府嚇壞了。問到總統直選，創製復決，比例都高得一塌糊塗。這是為什麼會有委任直選跟公民直選對立的原因。

當年國是會議是七月開，前面的籌備，五、六月就在做。那時的民調就在問創製復決，有百分之六、七十，七、八十的人要求這樣的權利。我的解釋很簡單：你給人民這樣的教育嘛。倒不一定是說早期民主前輩有提到台灣地位未定論，公民投票來決定前途那種意思。而一般民眾是不懂那麼多的。一般民眾從小教的就是人民有選舉、罷免、創製、復決權，該給的就是要給，憲法也是這樣寫的。

這個創製、復決制度如果我們將來要面對它，一定要好好規畫，透過事前行政、司法審察的程序，把不理性因素降到最低。

公投的問題只看怎麼去問，結果幾乎都知道了。最近核四公投，行政院設計的題目，一直是用「續建」兩個字。在文字上如果用你贊不贊成「停建」、「續建」核四，差的票不過就在百分之四、五左右。事實是五二○以後已經在「續建」，現在問人民要不要「停建」，要不要停止編列這個預算，要不要停止所有對國外的契約。百分之五十幾的民眾願意做這個決定，可是你給他的這種暗示幾乎是決定性的，當你講「停建」的時候，他想到的是要改變很大的狀態，付出很多的成本。當你講「續建」的時候，是被暗示說現在是停建狀態，沒有任何法律上、契約上的負擔，沒有任何成本狀態。用「續建」或「停建」，在我看是決定的關鍵。行政院開始就把題目定在「續建」，居心是可以想像得到的。

開多少公聽會是假的，百分之九十九的人不會去聽那些東西，那一句話：你贊成「續建」，你贊成「停建」，就是關鍵。誰來決定這個用語？如果允許交付復決，就是政府決定；如果人民提案，那個審議委員會就決定了。現在草案裡頭講，審議委員會裡面十個學界的，十個政府人員，立法院黨團各半，這樣政府就控制了。反對黨五個，執政黨五個立法委員，十個學界的它隨便挑。審議委員會把題目重新設計一遍，答案就出來了。這裡面有許多技術的機關。

現在反對這個創製復決制度已經來不及了，現在是怎麼樣在立法過程中，讓學界發揮力量，讓這樣一個本質上不理性的民粹主義制度，把不理性因素降到最低。◆