當前中共外交形勢與戰略思維

二○○三年中共整體的外交形勢穩定，因為二○○一年911事件導致美國對中共態度的大幅緩和，一改小布希政府就任之初，要把中共定為假想敵的意圖，而改將焦點轉向跨國恐怖組織，及潛在可能包庇恐怖主義的所謂流氓國家。面對這些國家，華府需要中共的配合甚殷。在小布希列出的流氓國家之中，包括了中共最有可能影響的北朝鮮。平壤與華府之間的齟齬不斷，以及平壤與華府雙方均好採行片面行動的習慣，使得唯一能居中協調的北京，具有舉足輕重的傳話地位。在華府眼裡，比起雖然受美國保護，但既反美，且誓言統一韓國的漢城，北京對平壤的作用遠較漢城來得有用。至於東京，根本無法與平壤產生最起碼的互信。另外，在美國入侵阿富與伊拉克的戰爭中，華府需要北京保持沈默，而北京也的確多所配合，低調以對。以致於從二○○二年下半年開始，北京約在二○○○年就開始所感受到的華府圍堵氣氛，終於雲破霧開。

原本在二○○二年上半年，這種圍堵的氣氛還繼續著二○○一以降的態勢，使得北京仍然感到必須設法突圍。在二○○二年上半年，北京高層頻頻出訪，而且帶有與華府較勁的意味。以江澤民的出訪為例，他利用小布希採行單邊主義所開放的縫隙，二○○二年初春到伊朗這個美國口中的流氓國家，接著打入歐盟核心的德國。在俄國總統普京與美國建立戰略夥伴關係後，江澤民又藉著與中亞六國的高峰會上再晤普京。順著世界上大多數國家基本態度反美的傾向，江澤民訪第三世界，獲取他們在台灣問題、西藏問題與法輪功問題上的支援，從而化解美國為首的圍堵勢力在各國際組織對中國發動攻擊。911事件後，美國在反恐作戰的最高需求下，對中國壓力暫緩，江澤民不但沒有掉以輕心，表現鬆弛，更是奔走不斷，拚命合縱連橫，不肯須臾懈怠。

不可否認，江澤民這幾年來對於突破帝國主義式的圍堵，頗有成效。他用的辦法，不是毛澤東那種極具煽動力的思想利器，也不是周恩來那種充滿慧黠的權謀志略，而是苦行僧似的僕僕風塵。自從九○年代後期出現大國外交的思維以來，江澤民不知道跑了多少個國家。他跑大國，也跑小國，跑一次不夠，還要再跑第二次、第三次。像日本，從他自己到李鵬、朱鎔基、到唐家璇，連著去。說穿了，當時他們最主要的一個目的，就是說服世界各國領導人，中國作為一個大國，不會是世界上任何國家的威脅。透過這些雙邊的互訪，可能北京最主要的目標，仍然放在國際組織上贏取各國支持，並非北京要在國際組織上發動什麼跨國名目的活動，因為這將與天安門民運以來的外交方針不符，而是要防止美國或其他西方國家在人權問題與主權問題上，製造北京的困擾，釀成不必要的衝突對立。經由不斷雙邊溝通後形成的默契，在國際組織上發揮開來，北京就可以繼續維持被動的姿態，卻又早已決勝於千里之外，防止各國代表臨時受到華府的慫恿。

到了二○○三年，既然新圍堵之勢已經暫時遭到突圍，加上十六大上權力交接在即，舊領導班子不適合繼續在世界舞台上奔走，以免成為新領導班子的外交陰影，或給外界造成不肯退居二線的多餘揣測，可能是因為如此，二○○三年上半年出訪與邀訪的頻率均有所緩和。而新領導班子給自己的首要任務，就是解決國內發展不平衡的問題，何況又碰到非典性肺炎肆虐，許多對外邀訪或出訪的活動暫停，除非是屬於國際組織，包括聯合國周邊組織如世界衛生組織在內，則絕對不會停止出席。由於聯合國周邊組織必須要有聯合國會員國的身分方可加入，而台北之所以能進入世界貿易組織，主要是因為必須依附於一個會員國，再以該國的獨立關稅領域加入，焉有宗主國不參加，轄下關稅領域參加之理。至於台北要參與世界衛生組織與世界衛生大會，同理必須依附在一個會員國之下，倘若北京不積極出席類似會議，豈不是承認台北可以是聯合國潛在的會員候選國？

北京在近年外交活動中最主要的兩個國際組織對象，首先是與中亞及俄國組織之上海合作組織。這與為了突破美國圍堵的想法有關，如今圍堵雖然不繼續了，但已經發動的反圍堵，不會就此停住，而且誰能保證美國日後不會又發動圍堵。美國境內有著名的反華保守智庫，曾在911之後，一廂情願的預測，華府因為推動反恐聯盟，將接收北京在中亞的新盟邦，造成從西邊構成對中國的有效圍堵。國內富有影響力的國安單位高層人士，曾經引述並表示同意這樣的看法。但在北京的眼裡，這些顧慮似乎並不是嚴重地存在著，事實上，上海合作組織的運作繼續加深，北京與莫斯科之間也沒有因為後者與華府耐心磨合，而表現出有所吃味。這種將三邊關係看成是簡單結盟制衡的分析角度，與北京開展大國外交的自我期許，其間差異頗大，也與整個外交走向韜光養晦不出頭的定位相左。北京的另外一個國際組織重點放在東南亞，力圖在經濟上與戰略上都能形成某一種穩定的機制，提供各國相互協商，以能即早在爭端尚未發生之初便加以解決，並進而相互合作的跨國體系。但到目前為止，強而有力的組織結構尚未產生，可是某種可能趨向緊密諮商管道的鬆散關係，已經具有雛形。

中共外交之中最穩定的關係，就是與非洲國家的關係，北京在非洲沒有立即的地緣戰略利益，但非洲國家是北京在國際組織中的長期盟友，共同對抗以美國為首的西方，最近兩年美國與若干歐陸國家之間，屢因對世界局勢研判不同而產生摩擦，使得北京與非洲國家之間益加顯得友誼堅貞。這個與非洲國家之間的關係，是北京長久以來建立中國國際形象的重要基礎。北京自六○年代起在非洲的外交斬獲，就是當年迫使台北首度爆發高層外交戰略路線之爭的原因，也是導致沈昌煥去職，與他之後復職的諸多原因中較不為人知的一項。總之，對非洲國家的平等外交與援助，象徵北京與西方大國不一樣的立國方針。台北對美國的依賴，使自己在道德上對非洲國家沒有任何吸引力，說明台北在非洲的邦交國，幾乎百分之百是機會主義，與台北在中南美洲邦交的相對穩定性，形成明顯的對比。

北京對中南美洲外交的相對重要性，不如北京對世界其他地區的外交，從近一年訪談的次數上看，這個現象沒有太大轉變。一方面是因為中南美洲在地緣政治上與亞洲比較遠，因此政治與經濟利益的迫切性，相對而言不算特別高；二來是因為中華民國在中南美洲的外交活動一直很活躍；第三個原因則反映了非常地區性的一種心理作用，即感覺北京要他們不要承認台灣，有點像是華府要他們不要承認古巴，在一定程度上，這種對華府的逆反心理，使得中南美地區有些領導人不喜歡聽從北京漢賊不兩立的態度。最後一個原因涉及中南美洲國家以天主教為主要宗教信仰，而北京迄今沒有對教廷在任命中國地區主教權的一事上讓步，故也影響北京在中南美擴展勢力。

我國與教廷的關係得以維繫，並不是因為教廷與我友好，還是因為北京認為主教任命關乎主權，而在主權問題上北京基於原則，寸步不讓，寧可犧牲在中南美洲接收台北邦交國的機會，可見中共的重要外交風格之一始終獲得維持，即絕不為眼前一時的具體戰役，而犧牲長遠的戰略優勢（此即毛澤東的精華思想之一：在戰略上藐視敵人）。如果與台北爭的是長遠的主權戰爭，就不可以在某個短期議題上，為了一時的利益，動搖到這個主權至上的原則，竟讓自己對台北的主權立場，因為在任命主教的問題上退讓，反而看起來不是不可以動搖的。台北與教廷能維持表面友好，實在不值得意忘形，不論過去連戰拜會教宗，或當前吳淑珍面謁教宗，都沒有任何深刻的戰略意義，畢竟教宗接見世人是有教無類的，常人只要排隊，就一定見得到。如今，我國在中南美洲的邦交國又呈現不穩定，與我國的援外政策有時效果不彰，受當地政閥派系或黑社會所制約有關，也與中共官員在當地的活動有關。北京高層沒有與無邦交國家往返訪問，完全不能保證台北在當地的掌控，只能表示北京官方堅守主權原則，不便往訪。

北京在二○○三年上半年的外交活動中，受到台灣大選的影響，有可能大量加重與美國協商的活動，但這與我國執政當局競選連任的策略相互聯繫。由於目前國內公民投票的議題與選戰關係甚大，如果舉辦公民投票，對於連任甚為有利，但公民投票的推動似乎缺乏立即的正當性。能夠讓公民投票具有正當性的，唯有解放軍的軍事威脅，而北京為了避免介入，造成選情往所不願意見到的方向發展，不會主動升高衝突，因此就驅使台北採取激進的立場，強迫北京激烈表態，以為公民投票的發動取得正當性。可以判斷的是，除非在野黨的選情大幅滑落，台北高層必定想方設法設計一套步驟，刺激北京做出某種軍事上躁進的言論或行動，作為必須馬上辦理公民投票的理由。這時北京只能要求華府介入，華府能否介入，如何介入，又涉及美國國內政治，軍工複合體的利益，反華情結，中東形勢，東北亞形勢等等問題，同時要看北京對美製造的外交壓力與解放軍軍事準備的情況。故二○○三年下半年以迄二○○四年上半年，北京必然盯緊華府對台政策表態的方向與力道，時時叮嚀，敦促行動。不過，這類交往不一定經由高層互訪，也可以透過大使面見外交部長或國務卿來達到。

故除了雙邊互訪資料的閱讀，應該注意北京出席國際會議的跨年趨勢，包括聯合國周邊組織，以及環繞中國大陸的區域性組織，其中後者尤其以東南亞與中亞兩個地區為緊要。在北京官方的眼中，國際局勢中最險惡的問題莫過於兩個性質，一是由外而內對中國的圍堵，這在與華府簽訂《上海公報》之後，原已獲得逐步控制，中間除因為雷根政府初期曾帶來撥動之外，一直到在小布希政府上台之後，卻出現看似逆轉的可能性；二是對中國內政的干預與介入，這包括在人權問題上指指點點，發佈報告，組織國際觀察，推動譴責決議等等，議題從民運、反對黨、囚徒、童工、勞工到法輪功、不一而足；也包括主權問題，於是涉及疆獨、藏獨與台獨有關的分裂活動、國際聲援等。這兩大類性質的威脅，在國際會議上最難控制，因為總會有人借題發揮，製造困窘，如果形成多數決議，將是中共外交的災難。對於圍堵，北京藉由參與並推動周邊組織來因應，對於干預，則仰賴第三世界國家在國際會議中提供奧援。以多邊互訪資料為主的資料蒐集，對於全面掌握北京外交決策心態，勢必有所幫助。

台北因為接受了中華台北加入國際組織，尤其是聯合國的周邊組織，在國際組織的角度裡，就只能將台北視為是屬於中國轄下的獨立會員。例外的包括奧會，中華奧會不屬於北京奧會之下另立的獨立地區奧會，但奧會不是政府間組織，也非國家為單位才能加入者。這個區分，在柯林頓政府時期已經與北京取得默契，故當台北爭取成為聯合國周邊組織的參與者時，等於在前提上就已經同意作為中國之下的獨立會員，與香港的地位相同。因為國內的政治因素與媒體素質，台北參與國際組織總是在國內被呈現是外交的突破，以致於當北京要求遵守大會規章辦事的時候，造成國內誤解外交人員工作不利，而成為政治上得以運用的題材，一方面將外交工作人員當成舊政權擊掣肘，與中共外交打壓的證據，另一方面動員大批判。嚴格說，在目前的統治文化與思維邏輯中，台北沒有一般國外所理解的外交政策，只有內政上關於職位、資源與動員的考量。◆