中國的政治改革必須以「主權在民」為指歸

據報載，最新出版的頗具權威性的中共中央機關刊物《求是》雜誌刊出高層官員的文章《以黨內民主推進人民民主》，內中首次透露中共中央總書記胡錦濤將在「七一」黨慶講話中提出「主權在民」的觀念，以利推動政治改革，文章首先提出瞭解現西方民主精神實質的「主權在民」觀念，指出「國家權力來自於人民，共產中沒有任何超越人民利益之上的利益，更沒有任何超乎人民權利之上的特殊權力。」中共只有堅持立黨為公，執政為民，充分保障人民當家作主的權利，才能得到人民群眾的擁護，才能有效維護中共執政的合法性基礎。

上述文章的論點表明，由胡錦濤主導，即將出台的中共政治，是以西方民主社會具普世價值的「主權在民」觀念為指歸，這在中共歷史上應該說是一項重大的突破，因為中共的歷次改革，從不以西方民主精神來倡導。無怪乎中共官方輿論對《求是》文章傳出的政改最新訊息贊為：胡錦濤「打響了中共政改第一槍」。事實上，任何一種政治改革，無論是中共黨史上抑或是中國近代史所發生的，如果不是以「主權在民」的觀念為指歸，則無從體現西方民主精神的實質，亦頗難稱得上是一種政治改革，同時也鮮能護得成功。

然而，何謂「主權在民」？它的法理來源又如何？在此似有必要稍作詮釋。

嚴格說來，「主權在民」的觀念是由十八世紀法國啟蒙思想家盧梭提出來的。他在著名的《山中書簡》第六書中明確提出人民才是主權者的觀念，而人民的意志才是法律的來源。他說：「大家的意志就是至高無上的秩序與律令；而這一普遍的，人格化了的律令，就是我所稱為的主權者。」

在《社會契約論》中，盧梭又說：「主權既然不外是公意的運用，所以就永遠不能轉讓；並且主權者既然只不過是一個集體的生命，所以就只能由他自己來代表自己。」至於執政者，無論他的名稱叫行政長官，或叫國王、君主，他們都不過是受人民委託的管理者，他們是由人民任命的。「在那裡，他們僅僅是主權者的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所托給他們的權力，而且只要主權者高興，他就可以限制、改變和收回這種權力。」

上述盧梭關於「主權在民」的思想，經兩個多世紀眾多政治、法律學者的豐富和發展，特別是眾多西方民主國家的政治完成檢驗，已成為當前大多數民主國家建立國內法及「國家主權」學說的法源，並且漸成為一種普世價值。如果胡錦濤主導的政治改革能以「主權在民」這一普世價值為指歸，那真是中國十三億人民的福音，胡的主政也將會在中國歷史上大放異彩。

據說，胡錦濤設計的政治改革步驟，首先是開放黨內民主，然後再發展到「最高層次的人民民主」。推動黨內民主包括四個主要內容：改革和完善黨的領導方式和執政方式，領導體制和工作制度。與此同時，還要建立有效的民主監督機制，因為「不受監督和制約的權力必然導致腐敗，必然導致對民主的踐踏」。依法治國，必然要求依法執政。共產黨既然是執政黨，就必須在憲法和法律的範圍內活動，這也是胡錦濤前段時期提出尊重憲法的用意所在。看來，胡主導的政治，焦點是要提正黨和法的關係，扭轉中共執政五十多年來「黨大於法」的局面。要達到這一目的，當然要借助於西方民主精神中的「主權在民」觀念。因為按照這一理念，作為執政黨的中共只不過是受人民委託，由人民任命的管理者。他的執政只不過是以政府的名義在行使著人民（主權者）所托給他們的權力。而且，他的執政如不能使人民滿意，人民就可以限制、改變和收回這種權力。

關於「人民是主權者」即「主權在民」的法理來源，在這裡還必須作進一步的解釋。當今世界所流行的「主權」觀念，一般指的是「國家主權」，它是一個國家獨立自主地處理對內對外事務的最高權力。然而，「國家主權」從何而來？它是由領土和人民所構成。領土構成「國家主權」的實體，也是國家行使主權的舞台和空間。而這個實體的所有權歸永久生活在它之上的人民所有，人民在自己所有的土地上選出合法的政府代表為管理，並且賦予它獨立自主地處理對內對外事務的權利，這種權利便叫「主權權利」(SovereignRight)。從某種意義上也可以說，任何一個合法政府只是受其治下的人民委託代為行使「主權權利」。從這一「主權在民」的立場出發，我們可以看出，國家領土內人民的固有權利即「主權權利」（包括人民所賴以生存的自然資源），才是構成「國家主權」的最真實的主要的部分，同時也是「國家主權」的法理來源。質言之，「國家主權」的實體為「領土主權」（即領土所有權），而領土主權則歸永久生活在它之上的人民所有。「領土主權」派生出「主權權利」。因此，所謂「主權權利」，實為「領土主權」的固有權利，同時也是擁有「領土主權」的人民固有權利。所謂「固有」也者，即為生來俱有，而非後天賦予之謂，或可稱為「天賦權利」。當人民組織政府時，便將這種權利交由政府代表行使，因而有政府「管轄權」之產生。嚴格說來，政府和管轄權實由人民的「主權權利」所派生，人民的「主權權利」才是政府的管轄權或曰統治權的正當性的來源。政府以國家的名義「行使主權」，其實是代表人民行使「主權權利」。所以說，人民的「主權權利」才是政府管轄權或曰國家統治權的法律來源。因此，當政府以國家名義行使管轄權之際，往往會運用立法、司法、行政等各種形式來調整行為（如通過立法制訂各項政策）；正是在這種調整行為的過程中，由管轄產生出一種「主權權力」(So-vereignPower)，政府管轄權就是通過這種「主權權力」實施其屬地和屬人權威的。

綜上所述，「國家主權」的行使歸根結柢為「主權權利」的行使。而這種權利的行使往往又是通過政府管轄權的權威來實施的，這種管轄權的權威表面上是國家主權派生的一種權力（即「主權權力」），但它在本質上是由人民的「主權權利」所從出。人民所固有的「主權權利」構成「國家主權」的核心，而領土主權則是構成國家主權的基礎，這便是以「人民主權」或曰「主權在民」為基礎建立的西方民主國家的主權學說。同時也是盧梭「人民是主權者」觀念的法理來源。正是在這一意義上，我們才說「主權在民」體現了西方民主精神的實質，中國的政治改革必須以「主權在民」的觀念為指歸。◆