南海行為準則 假議題真角力

2018年8月2日中國與東協外長會議在新加坡召開，確認南海行為準則共同磋商文本草案業已定案，該項文件將作為各方就南海行為準則進行後續協商之基礎。

中國與東協2002年簽署南海各方行為宣言時就已將此列為後續努力目標。但整個進程相當緩慢，直至2017年5月18日在貴陽召開落實南海各方行為宣言第14次高官與第21次聯合工作組會議時，才審議通過南海行為準則框架。接著8月5日，東協各國在馬尼拉召開第50屆東協外長會議，順利通過這一準則框架。儘管各方對未來發展前景評估落差甚大，但不得不承認本案確實是循序獲得進展。

當初西方強權炒作南海問題，力圖將整個議題浮上檯面後再逐一引導東協各國與中國建立協商機制，目的在建構東協與中國對抗架構，因此就算與南海領域爭議完全無關之東協成員國，硬在西方刻意策劃下加入整個協商體制。

當初北京確實是不願走入西方強權設定的這個圈套，但北京很快就看出來，若完全回絕此議會傷害與東協各國關係，因此很快調整政策，積極回應並參加研討；因此順利與東協各國在2002年達成南海各方行為宣言，順勢取得掌控整個情勢發展的主動。

各方自有其主觀算計，但客觀形勢比人強，整個南海行為準則草擬過程自然會波折頻起，各界無法斷言最後能否有所結果。但北京逐漸領悟到，運用與東協各國商討南海行為準則過程，不但能夠掌握情勢發展，更可藉此遏制西方強權對南海問題說三道四。

2017年5月18日北京在貴陽與東協各國達成協議，確認南海行為準則框架時，刻意要求與會各方將其視為內部文件，不得對外公開。當時北京外交部副部長劉振民特別提出兩點當作要求將該框架列為內部文件理由，首先是要考量後續還要進行協商，其次就是不希望未來準則磋商過程受到任何外來干擾。西方強權因此從根本上喪失著力點與置喙空間。

誠然整個發展過程與中國整體國力發展息息相關；但能夠從2002年南海各方行為宣言獲得突破，建構出包括前言、目標、原則與基本承諾各節在內之基本框架文件，關鍵就在看出此等磋商機制在與西方強權角力上之操作空間。

其實西方強權亦逐漸察覺到北京運用此議題逐漸獲得主動權，再加上大陸與東協各國在貴陽達成協議後，其以旁敲側擊與隔空喊話發動媒體輿論攻勢，最多僅能達成隔靴搔癢效果，但確實是無法再由其說三道四主導情勢發展，這亦就是為何西方政府與媒體對於南海行為準則，突然評論與報導力度與深度產生變化主要原因所在。

中國與東協磋商建立南海行為準則，從頭到尾就是西方強權建構出之假議題。首先在結構上，涉及南海爭議所有各方並未能涉入磋商過程。其次是參與磋商之東協成員國有些根本不是南海爭議國，參與協商是名不正言不順。

再說以南海為商業通航海域之利害相關者也不限東協各國與中國；特別是南海尚有國際航道與公海海域，不可能任由中國與東協各國私下訂立出規範各方行動之準則。

所以當初由西方強權鼓動，刻意設計中國與東協所有國家透過對話協商南海行為準則，根本上是個極不合理之體制設計，反映西方刻意主導，要東協各國當馬前卒，在南海議題與可能衝突上成為遏制中國崛起之砲灰。

推估未來，不論南海行為準則具體內容為何，基本上必須符合下列各項原則，才可能為各方尊重、遵行。首先是南海行為準則最後應不會顛覆當前國際社會法理，否則其有效運作，充分落實的可能性會降低。北京與東協各國政府目前顯然對於訂立南海行為準則抱持很高期待，不會讓最後成果成了廢紙。

其次是不會縮限航行南海國家的權益。在此種狀況下，不論是北京抑或是東協各方，不會自找麻煩，設立任何影響其他國家航行南海權益之條款。特別是針對航行自由以及公海飛越自由等原先就受到國際法條保障之權益，參與協商各方已再三保證，絕不會去挑戰這一基本原則。

另外，參與協商各方，在制訂南海行為準則各項條款內容時，不會試圖解決領土海域爭議；最多要求各方提出自律保證，避免採取行動導致領土與海域爭議情勢惡化，最後發生武裝衝突。因此對南海行為準則不宜給予太高期待，若能發揮降溫舒緩效用，就已是其效能最大極限。

最後是南海行為準則應不會產生法律約束效力；從建構南海行為準則話題被挑起至今，基本上是假議題；若有所結果，不過是國際社會假戲真做。北京最初從對立面視其為外交挑戰，到調整觀念，積極進行操作，將其變成阻擋西方強權運作的工具，基本上就沒意願要受其束縛。

同樣就東協各國來看，此一外交議題當初是用來支持夥伴國與北京周旋，但最後發現透過是項過程，其實亦可潤滑與改善與北京互動關係，只要能夠獲得建設性結果，東協各國亦樂見其成。既然南海行為準則僅能用於化解緊張情勢，無法徹底解決爭議，儘量減少其約束力，對東協各國來說亦可接受。

只要細查所有東協各項集會中，針對南海行為準則所發宣言與文件中，幾乎從未將其具有法律約束力的期待斬釘截鐵，明文列入。雖然各國有時會提到此等期待，但從未成為東協內部共識。儘管西方媒體在報導南海行為準則時，總不忘提起應當具備法律約束力，但這顯然不是東協各國的共同立場。

總之，南海行為準則最後不過是立場宣示，各依自願遵從原則，擱置爭議，保持現狀。但從各方對南海行為準則重視程度的變化觀察，可看出各方實力消長，決定未來南海行為準則所能呈現之最後面貌，最終完全要看各方實力。◆