全球化、全民外交與兩岸關係

　近些年來，「全球化」巳成為眾人常掛在嘴上的一個時髦名詞，而且，無論接受與否，對於生活在地球上任何角落的人而言，或多或少都會受到此一潮流的影響。自從陳水扁總統上台，為了突破外交的困境，「全民外交」、「民主外交」、「人權外交」、「多元外交」等以擺脫國家主權運作的模式便成為新政府的外交指導原則。當全球化導致主權國家自主性相對衰退之際，加強非政府組織間關係之建立似乎是一個不錯的政策選擇。然而，在全球化的環境中，全民外交真的能使台灣的國際空間擴大，使兩岸之間的緊張關係趨於和緩，則似乎有進一步思考的必要。國家不再是判定身份指標

　全球化究竟始於何時並無定論，但是可以肯定的是，它不但加深了國與國之間彼此互賴的程度、縮短了人與之間的距離，亦使人們所擁有的空間更加的寬廣而遙遠，換言之，全球化的結果使得國與國之間的疆界逐漸的消逝。全球化絕對不只是經濟面向的生產分工化、市場單一化，及消費一體化，它絕對是一個含蓋政治、經濟、社會、文化等多面向，多價值觀，多種認同彼此兼容又衝突的複雜圖像。由於國家之間互賴程度的增加，使得一國的政策作為及其結果透過全球化機制的運作將迅速的傳遞至他國，並影響到他國的政經環境及其政策作為，東南亞金融風暴的蔓延便是最佳的例證。又由於資訊科技的進步，人與人的互動不再受限於距離，而對於知識、觀念及訊息的獲取更可與世界同步。

　面對全球化的衝擊，首當其衝的便是國家疆界的消逝。早期規範國家主權及人民活動範圍的領土疆界，在全球化的浪潮中因此而被穿透。疆界對於當今的人們而言並沒有如往昔一般的重大意義，資金、商品與服務的流動，人口的移動（包括移民、外勞），甚至觀念或意識形態的傳遞皆輕而易舉的往來於由疆界所劃分的不同國度之間。此種結果所帶來的效應便是國家主權與自主性的衰退。相較於過去以主權國家為國際行為主體的時代，國家不再能有效的管理與控制國際與國內事務，並且其政策作為皆會深受國際因素的影響。

　另一個相隨而來的效應則是國家認同的模糊。以民族國家為主體的認同在全球化的概念之下巳不再是判定個人身份的唯一指標，我群與他群之間的界線可以由其他的指標予以界定。例如，年輕人之間所流行的「哈日族」、「哈韓族」，或是「網路族」，移居於特定國家的「華裔」、「日裔」，或是「拉丁美洲裔」，或是「台商」及跨國企業等，國家與疆界的概念對他們而言可能並不具多大意義，反而是對於特定群體認同的程度可能又更甚於對國家的認同。

　在某種意義上，透過與國際社會的連結，他們不但挑戰國家的主權及自主性，亦使國家或民族的認同變得更加的模糊。在國家主權及自主性逐漸衰退，國家認同變得模糊不清之時，以全球為單位的跨國組織，例如UN、WTO、G8、IMF等政府間的國際組織，紅十字會、人權協會等非政府組織，以及福特、杜邦、IBM等跨國企業，做為國家之外的國際行為者，他們與國家不但有競爭的關係，亦有合作的必要。同樣的，以地方為單位的國內組織，例如各種公會、協會與團體，他們亦會為了自身的利益而與國家抗衡，近期中華電信工會的抗爭便是一例。

　總之，全球化結果的重要效應包括了國家疆域的消逝、國家主權及自主性的衰退、國家認同的模糊，以及國際與國內非國家行為者的崛起。在面對這些現象之際，新政府在對外及兩岸關係上所採取的策略及其影響則值得進一步說明。田弘茂要繞過國家主權

　在陳水扁總統上台之前，陳水扁競選期間的國家藍圖委員會外交政策小組召集人陳隆志博士便建議，台灣的外交必須打破傳統外交的界限及束縛，才能突破目前的困境，而台灣的外交可以包括民主外交、經貿外交、睦鄰外交、全民外交、人道外交及環保外交。

　因此，新政府上台之後，新任外交部長田弘茂在立法院就當前外交施政提出報告時，便強調「民主」、「民間」、與「民意」三原則（八十九年六月五日，立法院第四屆第三會期，外交及僑務委員會）。在民主原則下，推展「人權外交」與「民主外交」，在民間原則下，則加強協助民間參與非政府間國際組織與活動，亦即加強推動「全民外交」或「多元外交」。

　他在立法院外交及內政委員會中就「外交政策與兩岸關係之互動」作專案報告時（八十九年七月十二日）亦認為，當前國際社會的特質與主流價值為（一）全球化趨勢；（二）民主化趨勢；（三）和解、對話協商之潮流；（四）國與國間的相互依存度升高及日益重視經貿利益。

　為了因應國際新趨勢，他認為新政府的外交工作應包括（一）推展「民主外交」與「人權外交」；（二）強調結合民間資源與力量之「全民外交」及「多元外交」；（三）參與非政府間國際組織（NGO）活動；（四）提供台灣經驗，協助與發展中國家的政經合作；（五）加強第二軌道外交機制。換言之，新政府外交政策的重要主軸便是企圖擺脫以主權國家為單位的傳統外交行為模式，取而代之的則是以非國家角色為主的外交互動關係，以此突破中共在國際社會的封鎖。因此，邦交國數目的多寡便不再是唯一的訴求，而擴大與國際社會中非政府組織間的互動關係以尋求對台灣立場的支持則成為重要的外交政策指標。

　雖然，樂觀的看，這種新型態的外交作為似乎頗符合當前世界潮流的趨勢，並且能夠增加我國在國際社會的曝光程度，但是，伴隨全球化而來並且與兩岸關係有關的相關議題則似乎須要進一步思考。

　首先，增加在國際社會的曝光度固然有利於國際社會對我國的認識，但是，一旦面臨主權爭議，或是與國家安全有關的重大議題時，以主權國家為主體的外交互動仍是處理上述問題的主要模式。換言之，即使我國在非政府間國際組織的活動力再怎麼強，都無法使國際社會承認我國實質國際地位的比例相對的增加。截至今年五月，我國民間所參加的非政府間國際組織就有九百七十二個，並且與世界上一百五十餘個無邦交國家維持經貿、文化與技術合作關係。但是，真正承認中華民國的友邦卻仍只有二十九個，而我國加入聯合國的企圖亦不受到任何強國的支持與首肯，至於兩岸關係的發展，更沒有因此而有突破性的發展。

　此外，民主與人權雖然在西方民主國家巳成為普世價值，且美國從卡特總統時期便極力推行人權外交，但是，當柯林頓總統企圖將中共人權的改善與給予最惠國待遇兩議題掛鉤時，卻遭到來自中共政府與美國國內企業的強力反彈，最後終於無疾而終。因此，新政府所企圖採行的人權外交、經貿外交、全民外交，以及環保外交等固然能夠強化我國與國際社會的互動關係，但是新政府如果想要藉此突破兩岸的困境，化解既存的主權爭議，則似乎是失之樂觀。

　在兩岸的關係上如果不能夠同樣的採取睦鄰原則，或是發展出良性的經貿互動，並且對於彼此的主權爭議尋求和平的方式解決，則在外交上再多的努力都無法使台海地區維持長期穩定與和平的局面。因應加入世貿後的局面

　其次，當台灣服膺全球化的國際主流價值而加入了世界貿易組織（WTO），則由經濟強權所設定的規範，如國民原則、最惠國待遇，以及互惠原則等，就必須要完全的遵守。換言之，在全球化機制的運作之下，台灣的國內市場就必須要開放，而「三通」便不再能夠成為台灣的籌碼。然而，問題是，加入WTO之後，台灣的勝算究竟何在﹖一旦解除大陸物資進口限制之後，蔬菜、水果、花卉等農產相關產業的失守便指日可待。而且，預估一旦解除大陸物資進口管制規定，台灣十二類產業中，呈現貿易逆差的產業將達六種之多，分別是食品業、石化工業、製藥業、鋼鐵業、家電業，以及消費性電子業（《天下》，二○○○年八月號，頁一六○）。面對所可能遭受的諸多衝擊，新政府團隊似乎仍然無法理出頭緒建構出全面性的因應之道，而仍陷於各說各話的混亂局面。

　當政府仍舊為了「一中、各表」或「各表、一中」的文字論述斤斤計較之時，我們的產業政策、科技政策、甚至兩岸政策又在那裡呢﹖究竟是否要開放三通，或是要先小三通再全面開放﹖戒急用忍的政策是否應予以調整﹖而對於赴大陸的台商如何鼓勵他們根留台灣﹖在面對全球競爭的局面，台灣的產業優勢究竟又何在﹖這些都似乎比進行「民主之旅」，或是強調「人權外交」來得急迫而重要。

　從波特（Michael Porter）的鑽石體系來看，產業競爭力的提升除了要在生產因素、需求條件、相關產業和支援產業的表現，以及企業的策略、結構和競爭對手等四大關鍵要素有良好表現之外，機會的把握以及政府的領導能力更是產業增加其競爭力的決定因素。全球化浪潮的出現、科技的進步與創新都為全世界的國家與人類提供了改變原本狀態，擴大新競爭空間的大好機會。但是如何掌握住此波趨勢向上提升則有賴於政府發揮企業家精神，抓準時間、訂定競爭策略、協助產業發展，為產業的全球競爭提供最佳環境。然而，可惜的是，機會巳經出現，但是政府做好準備了嗎﹖

　另一個全球化的效應則是國家認同的模糊，而這對兩岸關係的互動亦會造成衝擊。從投資規模的大小來看，台商赴大陸投資的人數與金額有年年增加的趨勢。在「在商言商」及「商人無祖國」的企業文化之下，如何在一個穩定的兩岸關係中追求利益最大化的重要性應遠高於對國家的認同。兩岸因政治因素所導致的緊張對立，對台商而言，只會造成市場商機的流逝，以及企業競爭力的無法提升。

　在講求全球競爭力的時代，在各國企業集團紛紛進駐大陸的同時，我國政府對台商種種政治性因素考量的限制，只會讓台資企業在大陸市場失掉立足的優勢與先機。因此以「根留台灣」的道德訴求或是「國安捐」這種懲罰性的課稅做為判定台商對國家認同與支持的指標實在無法具有太大的拘束力，而且更可能增加台商出走的速度與意願。

　雖然，在台灣內部，「去中國化」的聲浪與日俱增，但是對於那些高度依賴大陸的台商而言，「去中國化」的想法與作為可能並不符合他們的利益，更可能損害到他們利益的追求。因此，在兩岸政府政治性的夾擊之下，台商立場不但因成為兩岸政府互動中的籌碼而變得尷尬，更可能造成他們在認同上的精神分裂。關鍵仍在化解兩岸爭議

　全球化的結果造成了國界的消逝，它不但改變了人們的生活型態、國與國的互動關係，更因此而模糊了認同的對象。此外，全球化亦使得非國家行為者在國際舞台上雖無法取代主權國家的地位，但是它們的重要性卻持續在增加。因此，從國家認同的層次而言，對於擁有海外經驗的人民的認同意涵，國家可能不再是他們「唯一」的認同對象。從國家對外關係的拓展而言，強調與非主權國家間的交往雖符合潮流的趨勢，但如果是企圖以「全民外交」、「民主外交」，或是「人權外交」等方式來拓展台灣的外交空間，以擺脫中國主權對台灣的拘束，或是達到「去中國化」的目的，則似乎是過於樂觀。因為，台灣的外交作為相當程度的受限於兩岸關係的發展；而兩岸關係的癥結又在於主權的爭議；而主權的爭議卻又不是非主權國家間的互動所能夠化解的。因此，和平的解決兩岸問題，化解彼此爭議才是台灣面對全球化挑戰的因應之道及關鍵之所在。□