從「外交苦旅」看陳水扁的外交新思維

陳水扁就職不到三個月，就展開他為期13天，橫跨三大洲，為數六國的「外交苦旅」。在國內問題重重，國人皆認為不必這麼匆忙出訪的情況下，陳水扁還是堅持國外走透透，除了作秀外，當然還有其他的考慮。

陳水扁的考慮為何？第一，政權輪替後，友邦對於新政府會不會改變前政府對外援的承諾，已經起了很大的疑慮，這是因為陳水扁競選時，曾對前政府的金錢外交、凱子外交大力撻伐。因此陳水扁有需要親自走一遭，加以澄清，並加碼穩定。

第二，陳水扁一直強調，台灣要站起來，走出去，彰顯台主權獨立的事實，所以當選後出訪當然就成為當務之急。再說，陳水扁一直被批評為沒有國際觀，出去走走可以增加點世面。而且當選後如果不在國際上秀一秀，豈不是錦衣夜行？

不過，我們要問的是，陳水扁走出去，邦交就鞏固了嗎？台灣就走出去了嗎？主權就彰顯了嗎？

民進黨在野的時候，就批評國民黨的外交之所以不能突破，就是因為不肯放棄一個中國原則，不肯以台灣為主權國家的名義走出去。民進黨也批評國民黨的「金錢外交」、「凱子外交」；只結交小朋友、黑朋友，沒有爭取歐洲的中小國家；只知送往迎來，辦內交勝過外交等等。現在民進黨執政了，理應可以放手有所作為。那麼讓我們來看看，在陳水扁的外交新思維下，他外交政策的內涵究竟是什麼，能走得出去嗎？民進黨執政，外交就不必花錢？民進黨的官員、民意代表都不會麻煩駐外人員？

陳水扁的外交政策

就陳水扁競選時的外交白皮書來看，他的外交政策首先強調以新國際主義、國際主流價值，如人權，來爭取國際參與。其次，突出主權獨立，結合國家安全、經濟安全，建立正常化外交關係。第三，主張以「多元外交」為全面參與國際社會之起點，其中包括改善與中國的關係（由此可知，陳水扁原來是把兩岸關係視為是外交關係的一環）。

要如何落實此一外交政策呢？陳水扁提出了民主、經貿、睦鄰、全民、人道、環保外交等策略。整體看來，並無太多新意。只有強調台灣主權獨立，將兩岸關係定位為外交關係，以及突出人權國際化的部分，與國民黨政府有所不同。但這些標新立異的主張行得通嗎？

先說台灣主權獨立。陳水扁當選以後，就不再敢提「台灣是個主權獨立國家」這種說法了。執政方之當家難，兩岸關係如此嚴峻，能由得你胡言亂語嗎？但是，這並不表示陳水扁放棄了他的台獨立場。我們可以從今年參與聯合國提案所用文字中看出。第一，今年的提案是第一次未提兩岸統一；第二，今年的提案將中華民國與中華人民共和國並立，突出兩國論。這樣的動作，當然惹得大陸強力反制。

突出台灣主權獨立，說起來容易做起來難。雖然民進黨政府每年都可以去聯合國鬧一鬧，向全世界宣稱自己是個主權獨立的國家，但是其他國家不承認，也是枉然。在現存的國際架構下，民進黨這個獨立夢要圓恐怕無望，呂秀蓮前此不是很認真的去紐約，海陸空三面挺進聯合國了嗎？結果又如何呢？再度挑戰，不過再度挫折。

再說把兩岸關係定位為推動多元外交的課題，恐怕也大有問題。這種態度能改善海峽的低迷氣氛嗎？中共會回應嗎？就是因為陳水扁把兩岸視為兩國，不願接受一個中國原則，所以才會把92年兩會關於一個中國原則的共識，硬說成是「沒有共識的共識」；後來又嫌說不清，乾脆不提共識，說成是「九二精神」。正是因為陳水扁這個立場大陸不能接受，所以兩岸關係僵持依舊。

非僅如此，就是因為反對這種定位，大陸自然要更進一步在國際上對我全面反制，我們的外交處境就因此更為艱難。

至於人權外交，就如同民主牌，自然是投西方國家，特別是美國之所好，一方面可以爭取他們對台灣的支持，另方面可以凸顯大陸人權之落後。但人權牌真有如此的功效嗎？

首先，台灣的人權水準合格嗎？恐怕大有疑問。以中國人權協會所發表的1999年台灣人權指數來看，在政治、經濟、司法、兒童、老人、婦女、社會、文教等八個人權項目的評分，統統不及格。以具體的例證來看，台灣對於若干身份特殊的人，其所給予的待遇，距離人權的一般標準也很遙遠。譬如大陸配偶的居留權、家庭團聚、工作權、大陸偷渡客的待遇等等，都有很多有待改善的空間。

其次，如果要打人權牌，對於我們的邦交國，是否也應有一定的要求？我們的邦交國中，販毒的有，販賣血腥鑽石的也有，其他各種人權項目不及格的更所在多有，我們要不要要求？我們能以援助為籌碼來要求嗎？答案是顯然不能。

我們如果以兩個聯合國人權公約自我鞭策，在國內法上落實，又成立國家人權委員會來監督，那十分有意義，因為台灣的人權水準實在有待提升。但是如果我們以批准這兩個國際人權公約來作秀，凸顯我們的批准書無處可存放，台灣得不到國際社會的公平待遇，那麼這不過又是鬧劇一場，沒有什麼外交實利。

陳水扁如果要靠上述這些「新思維」來開拓我們的外交，只怕全是高調，知易行難。非僅如此，還有可能撞得鼻青臉腫。

「舊思維」可能完全揚棄嗎？

陳水扁及民進黨在競選時一直強調，他們要揚棄國民黨的外交舊思維，不會有對邦交國數字的迷思，不再花錢買邦交。其結果呢？陳水扁在上台伊始，內政一團糟的情況下，就忙不迭急的去進行什麼「民主外交之旅」，自然是要穩住邦交國的陣腳。試想，假如一上台就斷他兩三個邦交國，總是顏面無光吧？

如何穩住邦交國？不花錢行嗎？君不見陳水扁一行還沒啟程，就有邦交國的外長喊話提醒，別忘了一億美元的承諾，請帶銀子來。到了第一站的多米尼加，又傳出援助460萬美元，作為多國向美洲開發銀行貸款的保證金。算算往後還有五站，可以想見，站站都要花錢打點。陳水扁由批評前政府的金元外交、凱子外交，到今天宣稱對原有承諾的概括承受，甚至加碼穩定邦交，不正說明陳水扁對我外交真實處境先前完全在狀況外嗎？

事實上，以我們今天這個處境，那有可能不花錢辦外交？問題只在：

一，得量力而為，不要打腫臉充胖子，像什麼三億美元金援科索沃的秀就更不必。要知道國內也需錢孔急，而且各級政府都債台高築，君不見中央與地方搶錢搶得臉都綠了？所以不需要道貌岸然的搬出援外的理論來說，我們援外的百分比還嫌不夠。

二，錢得花在刀口上，還得考慮邦交的穩定性。如果花了大把銀子，結果邦交國還是朝秦暮楚，建交斷交當家常便飯，那就太不值了。

三、不要花了錢還被受援國人民說成是金元外交，只幫助了貪官污吏，或介入他國內政。比如這次陳水扁的尼加拉瓜之行，就被當地大報，如《新聞報》、《新日報》等，以頭版頭條批評為「金元外交」，而且援助多半中飽了貪官，像尼國總統阿雷曼等人的私囊。真是賠了夫人又折兵。

所以，外交不是不應花錢，而是花多少，如何花，值不值得的問題。既然前政府在援外事項的作法上確有值得檢討之處，則陳水扁就應認真檢討，而不是隨波浮沈。

陳水扁說國民黨政府過於重視傳統及形式外交，忽略非傳統外交的重要性。又說為什麼不去爭取像荷蘭這樣的國家？這也不儘是事實。

從經國先生起，國民黨就推動彈性外交，李登輝時代又強調務實外交，所以才和那麼多的無邦交國，建立了不錯的實質關係。同時，前政府也十分鼓勵與協助民間積極參與非政府間組織，所以陳水扁主張積極參與國際民間組織的提議，根本毫無新意，只證明民進黨對外交實務根本不瞭解。

至於爭取如荷蘭這樣的歐洲中等國家，也是癡人說夢。這種國家對於國際法的執著，對於國際政治的深刻瞭解，既不是花錢，也不是打民主牌所能動搖的。有現在的實質關係已經難得，還能提升為正式外交關係嗎？

陳水扁批評駐外人員忙於送往迎來，不務正業，這確實是事實，但我們要問的是，是誰讓這些人起早落晚的跑機場，陪來陪去？不就是國內這些官員與民代嗎？在沒執政以前，民進黨的這些民代出國，還不是一樣對駐外人員大呼小叫？如果陳水扁改變不了這些官員與民代的作風，外交人員的內交就辦不完。我們姑且拭目以待，看看民進黨上台後，他們政府的官員以及民進黨籍的民代，他們是否會比國民黨時代收斂些？

外交作不好，不要以中共為藉口？

陳水扁先生訪問多米尼加，在對我駐外人員訓話時，很嚴峻的說，我們外交做不好，不能以中共的打壓為藉口。並說，只要有心一定有力，有很大的空間可以突破，有很大的機會去創造與爭取，就看要不要成功，要成功一定會想辦法。言下之意，以前外交的無法突破，都是因為無心、不用力、不想成功。這些話聽在駐外人員的耳裡，不僅會悚然而驚，滋味恐更難以形容，好像他們一向尸位素餐。真是寒天飲冰水，點滴在心頭。

但我們要問，我們的外交不能突破，真的是外交工作人員不努力嗎？真的與中共的封鎖沒有關係嗎？其實大家用常識想就可以知道，以中華民國的實力，以我們外交人員的努力，如果沒有大陸的阻撓，今天斷不至於不是在國際上處處碰壁，就是被這些邦交國勒索。陳水扁貴為總統，這樣的談話既打擊外交人員士氣，也顯現他對國際關係的無知。

誰都知道，台灣今天的外交困境當然是源出於大陸。雖然兩岸關係有所改善，我外交處境不必然也隨之改善，但兩岸關係的緊繃惡化，卻一定會使我外交處境更為艱難。這就是為什麼國內一直有：外交與兩岸關係究竟孰重的爭論的原因，更何況兩岸關係不僅影響到外交，還影響到台灣的安危呢？

大陸從幾年前就表示，只要雙方坐下來談政治議題，台灣的國際空間、外交休兵都可以討論。但台灣卻自信滿滿，認為與其與虎謀皮，不如靠自己來得好。當時台灣至少在表面上，還未明白放棄一個中國原則，對大陸來說，一切好談。但現在陳水扁的立場其實就是赤裸裸的兩國論，此一立場如不改變，大陸那可能與我坐下來談？對我外交那能不進行全面封鎖？如此我外交人員再多的努力，還不是被抵銷大半。

在現行政策下辦外交，其實是「事千萬倍，而功不抵一」，外交人員在愈挫愈奮下，沒有怨歎「功皆唐捐」已經很識大體，又何忍如此苛責？

陳水扁出門一次就說不輕鬆；怕飲食不潔，就帶了幾萬噸的食物；派九個先遣部隊去西非，回來就病倒五個；因為要去西非幾天，所以必須吃奎寧，打各種預防針，大家就覺得很可怕。想一想我們的駐外人員，不整年都是在如此環境下，為維護邦交而「蘇武牧羊」嗎？如果陳水扁拿得出錦囊妙計來為外交解套，我們支持他。如果只會大言誇誇，要求別人去完成不可能的任務，那就真的像「何不食肉糜」一樣的昏庸，選民怎能不唾棄？

外交解套需回歸現實

既然大家都清楚外交困境來自大陸，來自兩岸分治，就得回歸現實，從處理兩岸關係著手。只有如此才能既保障台灣安全，又保證邦交穩定，甚至拓展國際參與的空間。但是這麼簡易的道理，陳水扁卻囿於自己的意識型態，始終不肯承認與面對現實。非僅如此，還在外交及兩岸問題上，對大陸上採取對抗措施，如前述的今年參與聯合國的新說帖，以及對92年共識的反反覆覆都是。

目前，陳水扁對國統會及國統綱領的態度又是一個新的觀察指標。處理不好，兩岸關係會起巨浪，外交更會受池魚之殃。陳水扁當選以來，就在兩岸關係的關鍵問題上玩文字遊戲。什麼一中議題、一中問題、一個中國各自表述、各自表述一個中國、九二共識是沒有共識的共識、九二精神等等。其中最有意思的是就職演說中的四不與一沒有，當時個人就指出，為什麼不說五不，而要說四不與一沒有？一定有玄機。

果不其然，陳水扁日昨針對國統會的談話就揭開了謎底。陳水扁在就職演說中說：「沒有廢除國統會與國統綱領的問題」，而不簡單的說「不廢」，自然有他的法律邏輯。那就是：沒有廢除的問題，並不表示不能修改呀﹗

唐飛與蔡英文早先就說過，國統綱領沒有正視中華人民共和國存在的事實，已不合時宜，有修改的空間。現在陳水扁說，他尚未決定是否就任國統會主任委員，而且國統會以國家統一為唯一目的，也有可以討論的空間。至於國統綱領，「很多事因時空背景不同，應勇於變革」。這些話透露了相當大的危險性。

當大陸對於一個中國的內涵不斷做善意修正之時，陳水扁的台獨本色反愈益凸顯，如果對於大陸的和緩態度，陳水扁覺得可以軟土深掘，可能是誤判形勢。大陸今天的種種做法，除了要爭取台灣人民的瞭解與情感外，也是要讓國際社會瞭解，他對台灣已仁至義盡，台灣如果還要往獨立的方向一步步前進，就莫怪大陸要用下策的武力統一。

陳水扁的巧言令色，在台灣的民粹氣氛及台灣意識之下，可以讓他輕易騙到選票，但在兩岸與國際間可能不容易行得通。他在一個中國原則上的有意躲閃，否認92年共識的存在，藉口由跨黨派小組來凝聚台灣共識以便以拖待變，等等作為，其實都已經為大陸與美國所識破，大家所以還不願拉下臉來，不過在等一個適當的時間點而已。陳水扁的時間真的不多，如果還不能好好把握，台灣安全都不保，外交開展又何所附麗？◆