民主政治與當前政府體制之省思

全民政府與清流共治的謬思

陳水扁總統上任迄今，不到三個月，其所標榜的「全民政府與清流共治」，已顯現出是一種錯誤的謬思，因此陳水扁總統的受支持度，根據日前的民意調查，明顯下降，而且政府的效率，也顯然有所不足，以致有八掌溪事件的發生，乃至政策主張的落實，紛紛出現有跳票的可能。

當然，現在尚不必急於對陳總統短短兩個月多的施政下結論，但陳總統執著謬誤的觀念來執政，卻令人擔心會對政府與人民造成誤導，以致政治與社會混淆不清，更失去政黨輪替，防止執政黨濫權腐敗的意義。

原來，在現代民意理論與實際上，有全民政治的概念，而從無有「全民政府」的存在。根據陳總統的詮釋，全民政府指的是人人參與政府的管理公共事務，但事實上，既有代議政府的存在，人民不可能事事參與政府，政府的施政，也不可能事事都出乎全民的意願，因此，在現代複雜多元的社會中，全民政府斷不可能存在，除非是實施直接民主，或強迫人民參與政府施政。因此，現代國家，至多只能有全民政治的理想，也就是擴大人民對政治的關心與參與，而人民未必全都投身於政府的工作，也未必全都支持政府的決策。

再者，民主政府與社會清流是有適當的分野，政府需要有優秀的人才參與施政，社會也需要有優秀的人才，監督政府施政，否則優秀的人才都流入政府，社會如何控制政府？此所以「清流共治」也是謬思。誠如十九世紀中葉精研民主政治的英國大哲學家約翰彌爾，堅持主張知識菁英必須有其代表參與政府，但也必須維持有社會上的知識菁英控制政府的立法與施政，而「全民政府，清流共治」根本是一種錯誤的謬思。

「全民政府，清流共治」與政黨輪替統治，也是相衝突的概念。既要民主，就不容許有全民政黨，包辦一切，而是由政黨競相取得人民的支持主政。在執政黨於國會佔少數而人才又不足的情況下，只有以聯合內閣來穩定政局，所謂「全民政府，清流共治」不但不是民主理論，也不是經驗事實？執著於這種錯誤的謬思，徒顯對現代民主政治認識之不足，容易造成政治上的誤導與偏差。主政者倡言政治理念，實不可不慎。

政黨輪替與聯合內閣的正確走向

在我國史無前例的由一黨主政，轉變為和平轉移政權，雖已由陳水扁先生的上任總統，成為事實，但依美國政治社會學大師李普塞的研究，至少須有20年的政黨輪替經驗事實，亦即在20年中，由各政黨競相取得政權，輪流統治，方可稱為實至名歸的民主國家。因此，殆無疑問的是，我國尚處於民主起步階段，民主政治能否由政黨輪替，平穩的落實，造福人民，仍有待各政黨的競相和平取得政權與努力。

惟目前根據陳總統所秉持的「全民政府，清流共治」理念，乃至授權組閣事實，顯現出陳總統對民主政治之實際運作，認知有所不足，實令有識之士擔心陳總統之政治理念，造成政局與政情之不穩，致使政黨輪替不能有一個好的開始。

其實，既強調政黨輪替，何來「全民政府，清流共治」？就實際政治而言，執政黨若非國會中的多數黨與人才不足，則只有取得他黨的合作，共組政府，才有可能平穩的執政，以待由獲得絕對多數人民支持的執政黨，完全單獨負起施政的責任。

英國的工黨在20世紀初，在費邊社的支持下崛起時，首度掌有執政權，由於在國會中非絕對多數黨，乃組成聯合內閣共治，一俟在國會取得絕對多數，才由工黨單獨主政。這其實就是新興政黨執政的一個正確走向，而今，明明是民進黨在立法院中未有多數議席，國家級的行政人才，又有所不足，因此不得不借助於他黨人才組閣，而在閣員中，又不局限於一黨，這已是聯合內閣的走向，卻公然否認現階段聯合內閣組成之可能，而侈言這是所謂「全民政府，清流共治」的表現，實令人不瞭解政黨輪替之意義何在。更何況，在民主政治的理論與實際上，那有不同政黨的候選人當選為執政者，卻又宣稱超越黨派主政與執政，使得政黨輪替，失去實質意義，民主政治所需的責任政治如何落實與推展？

「陳唐體制」行政權責問題

民進黨秘書長吳乃仁抨擊行政院長唐飛的政治風波，目前雖已在總統府、行政院，與民進黨高層密集互動下，由吳乃仁聲明道歉而逐漸平息，但陳水扁總統任命唐飛擔任行政院長，組成新政府，近三個月來的表現，是仍有行政權責問題存在。一般咸認為吳乃仁的抨擊唐飛，是夾雜著對民進黨在明年立委等選舉得失的焦慮，乃至抑或隱含陳水扁總統對行政院長唐飛表現的實質不滿。然而，深入來看，任何對唐院長的批評，其實亦應考量及「陳唐體制」行政權責問題。

依現行憲法規定，行政院長由總統任命，無需再獲立法院同意，如此與前此所謂「雙首長制」或內閣制傾向，實質上已經是傾向總統制，總統無論如何，對行政院長的表現，必須負起連帶責任。換言之，行政院長表現不好，除了行政院長本身必須負起政治責任外，總統既是行政院長的任命者，當然對其任何人選的適當與否，也須負起責任。

再者，依政黨輪替執政的理論與實際，陳總統在民進黨於國會仍居少數黨的情況下，任命行政院長是可有多種選擇。而今，陳總統既選擇了不同黨的唐飛擔任行政院長，又以超黨派的總統自居，直接影響所及是使政黨輪替執政下的責任問題，更加模糊。因為以陳總統目前對政府的佈局，尤其一再宣示跨黨派的想法與做法，執政成敗已變成須由陳總統一人負起最大責任，而民進黨是否為單一執政黨，已因「陳唐體制」的形成，值得商榷。

更重要的是，在現行憲政體制下，「陳唐體制」已顯示出在行政事務方面，總統與行政院長的權責問題，在現行憲法上沒有適當的分際規定，因此易流於總統有權無責，行政院長有責無權。況且，行政院長既由總統任命，往往不能不聽命於總統，才能維持府院從屬的互動關係。如此，要解決「陳唐體制」行政權責問題，就不能不考量總統與閣揆權責分際，在行政體制上，是總統無論如何既有大權可操控行政，就應該而且必須負起較大的政治責任。

（作者前為國立政治大學政治系副教授，現為自由作家）◆