一個沒有美國的亞洲

今年1月18日，美國國務院發言人辦公室公佈了國務卿萊斯(Condoleezza Rice)當天在喬治亞大學的演講內容，為其上任以來最大的外交政策調整拉開了序幕。萊斯的演講包括兩個方面，一是外交轉型，即外交佈局大調整；二是轉型外交，即外交使命的轉換。在這篇名為「轉型外交」(Transformational Diplomacy)的演說辭中，素有「武士公主」之稱的萊斯表示：美國國務院將回應新的歷史召喚，重新調整美國的外交戰略和資源部署，在全球範圍推動「轉型外交」。她指出：當前美國外交資源的配置仍然殘留著冷戰時期的遺跡，外交人員過度集中在西方國家和各國的首都地區。因此，她主張，在今年內從歐洲和華盛頓抽調出100個外交職務，轉派到中國或印度等發展中大國；在最近的幾年內，也將視需要隨時調動數以百計的外交人員到外交戰場的最前線。她強調：當前的許多挑戰在本質上是跨國的、是區域的，並不局限在一國境內，因此需要一種全新的思維和更準確的回應。

在演講中，萊斯不斷提及中國、印度、巴西、南非、印尼等國家興起對世界格局帶來的影響，表示美國外交力量要向這些地區傾斜。據美國國務院官員透露，美國國務院現在海外使館的外交官和僱員數量為7440名，其中將有近4000多名外交官的職務涉及了這一次的人事異動，將被派往非洲、南亞、東亞、中東等地區。更重要的是，美國在各國的外交人員將不再集中於首都，而會分散到各個重要城市，同時在這些城市中建立獨立的外交崗位，加強和這些國家的地方政府之間的聯繫，推行所謂的「公共外交」。此外，美國更計畫在歐洲和中東建立「區域性公共外交中心」(Regional Public Diplomacy Centers)。這意味著美國外交官將跳脫國對國外交的傳統範疇，不再單作國家官員的工作，而是能夠用流利的當地語言在類似「半島電視台」這類區域性媒體與當地民眾進行對話。萊斯希望透過這些「公共外交平台」加強與外國人士在線上交流，以便美國能在緊急情況下啟動快速反應部隊，在產生衝突的地區控制局勢。

事實上，外交總是服務於整體國家戰略。萊斯外交佈局的調整和外交使命的轉換，恰恰與美國國防部部長拉姆斯菲爾德(DonaldHenryRumsfeld)近年來極力推動全球軍事基地大調整相配套。該計畫希望將美國海外駐軍的性質從被動的承擔區域安全防禦角色，轉型為主動針對地區衝突進行干涉和鎮壓的「機動部隊」，藉以體現「駐守與機動相結合」的戰略構想。就在這篇演說發表的隔天，19日，萊斯在華盛頓和韓國外交通商部部長潘基文舉行了首次韓美部長級戰略對話，雙方就駐韓美軍的「戰略靈活性」達成原則協定，並簽署了《韓美雙邊自由貿易協定》。

其實，早在3年前，美國就根據其全球軍事戰略計畫，力圖推動將駐韓美軍轉變成為能夠自由干預亞太乃至全球事務的「機動部隊」，但為韓國總統盧武鉉所拒絕。去年3月，韓美就駐韓美軍戰略靈活性問題開始正式談判，盧武鉉總統明確表示，韓國政府不允許駐韓美軍在沒有韓國同意的情況下捲入東北亞各國間的爭端，並強調說，韓國政府永遠不會在這一問題上妥協。為消除分歧，維護韓美同盟關係，雙方就此問題先後進行了12次秘密談判，並於去年11月達成初步協定，並決定在今年1月舉行首次韓美部長級戰略對話予以確認。一般認為，這是韓美同盟關係的重大突破，駐韓美軍的性質已由昔日「專注於朝鮮半島防務」，轉變成為干預亞太乃至全球事務的「機動部隊」，這就預示著東北亞軍事格局將發生激烈變化。

美國國務院和國防部這一連串的外交轉型和軍事戰略轉移，被視為是自1940年羅斯福總統提出「先歐後亞」全球戰略原則以來，美國全球戰略重心另一次的重大轉移，其目的是為了在後冷戰時期的國際關係格局中，實施「新干涉主義」的全球戰略再部署，一方面回應全球反美勢力的新挑戰；一方面瓦解發展中新興大國以及區域一體化趨勢對美國一元超強霸權體系的威脅。其中，中東伊斯蘭地區的安全與穩定，以及東亞一體化(東盟10+3)的發展，向來被視為在本世紀挑戰美國世界霸權的最大可能。

考察戰後美國的東亞政策，外交政策隨著軍事戰略的轉移並非肇始於今日。

戰後初期，美國的東亞政策是以遏制蘇聯的擴張作為政策目標，曾經設想透過「中美結盟」來構築東亞安全體系，並在美國嚴格的控管下對日本進行非軍事化和民主化改造。當時，美國對日政策是：「保證日本今後不成為美國的威脅，不再成為世界和平與安全的威脅」。但是，隨著中華人民共和國的成立、《中蘇友好同盟互助條約》的簽訂、韓戰的爆發、人民自願軍的抗美援朝，亞洲大陸一連串的局勢變化逼使美國將亞洲政策的重心轉向以美、日軍事同盟為核心的「日本—東南亞—美國」戰略防禦框架，以軍事為中心，以經濟援助為手段，全面遏制中蘇聯盟和共產主義擴張。

這是戰後美國東亞戰略的第一次重大轉折。

當時，美國的全球戰略構想是，一旦美蘇之間發生軍事衝突，則要「在西方進行戰略進攻，在東方進行戰略防禦」，而日本、琉球、菲律賓乃是這種戰略防禦的不後退防線。美國主張：「遏制蘇聯在亞洲的力量和影響，美國不僅要加強在日本、沖繩、菲律賓的地位，保持亞洲大陸沿海島嶼防衛鏈的完整，而且還要通過政治、經濟、軍事等各方面的援助，加強亞洲非共產主義國家的實力，促進這些國家的經濟自立和政治穩定」(NSC48/2號文件)。保守的軍方勢力更堅持要斷絕共產主義國家和非共產主義國家的政治經濟關係，一律禁止日本向中國出口，而將東南亞作為日本經濟的替代市場。至此，美國正式把日本列入東亞遏制政策的戰略防禦體系，走向重新武裝日本的道路，並把中國徹底的排除在日本經濟復興計畫之外。

可見，戰後美國的東亞政策是從屬於冷戰反共戰略的需要，而對日本經濟復興政策卻又受到美國東亞戰略的制約。在美國政府的政策設想中，運用經濟、軍事和財政援助來實現亞洲復興和直接對亞洲共黨國家進行遏制政策具有同等的重要性。也就是說，戰後經濟復興計畫和對共產主義國家的遏制政策根本就是一對孿生兄弟，都是屬於西方冷戰戰略的重要手段。韓戰的爆發，決定了美國的東亞戰略上從「美國—中國—日本」的對蘇遏制走向「美國—東南亞—日本」對中蘇同盟，特別是針對共產主義中國的遏制模式。這對戰後日本、乃至於整個東亞的發展產生了極其重大的影響。其程度之深、範圍之廣甚至超出了美國決策者的最初構想。

首先，戰後美國為了確立它在世界資本主義體系中的霸權地位，一方面在軍事安全領域建立了以「北大西洋公約」、「美日安保體制」為核心的集體安全防務體系；一方面在國際經濟領域，推動了以世界銀行(WB)、「國際貨幣基金組織」(IMF)、關稅貿易總協定(GATT)和巴黎統籌會(COCOM)為基本架構的「國家壟斷資本主義同盟」國際經貿架構。對於美國而言，鞏固並發展軍事安全防務體系和自由主義國際經貿秩序，是進行對社會主義國家「遏制戰略」取得成功的不二法門。因此，戰後美國對外經濟戰略的核心，就是建立一個以美國為中心的國際金融體系和自由貿易體制，一方面為美國的資本、產品開闢世界市場，攫取鉅額經濟利潤和自然資源；一方面在積極拓展西方資本主義國家的多邊貿易的同時，進行對蘇聯、東歐和中國等社會主義國家的貿易管制，藉以遏制共產主義的擴張，將美國所謂的自由、民主、價值觀、生活方式以及自由市場推廣到全世界。

要完成這個目標，就需要建立並鞏固一個以美元為中心的國際貨幣體系－－「佈雷敦森林體制」。

但是，任何一種國際貨幣體系都需要某種特定的政治秩序的支持，它本身就是世界霸權的一種表現形式。「佈雷敦森林體制」畢竟是美國利用其在世界經濟中的支配地位所一手打造，以美國利益為核心的國際貨幣體制。美國為了自身的利益在全球範圍進行冷戰遏制政策，將西方集體安全保障體系和世界自由主義經濟體制聯繫起來，導致美國國際收支長期處於鉅額的赤字；這不僅挑戰了美元體系的穩定，威脅著自由世界國際經濟體制的框架，同時也成為制約美國全球戰略的重要因素。

越南侵略戰爭標示了美國全球干涉政策的頂點，給美國政治、經濟、軍事以及國際地位造成極為嚴重影響。它使美國領導人不得不承認美國的力量有限，不得不重新審視這個發生巨大變化的世界。更嚴重的是，正當美國在越南大肆進行軍事干涉的時候，西歐及日本的經濟正悄悄的翻身而起，開始跟美國在經濟領域上分庭抗禮，美國逐漸喪失了在資本主義世界中經濟霸主的地位。就在這種內外交迫的情況下，尼克森政府不得不實行「戰略緊縮」，走向現實主義的外交政策。

這是戰後美國東亞戰略的第二次重大轉折。

尼克森外交政策調整的主要內容是主張「從對抗轉向對話」，一方面對蘇聯推行「和平結構」(緩和聯繫)展開對話；一方面試圖改善與中國的關係，打開通向中美關係正常化的大門。尼克森主義是戰後美國根據自身力量的變化，對外交政策進行的一次重大調整，它不僅確立了尼克森政府對外政策的基調，也成為往後幾屆美國政府外交政策的指導原則。尼克森主義不是要退回到孤立主義，也不打算放棄外交上的干預政策和海外的軍事存在。它只是力求讓盟邦承擔更大的責任，最終使美國的戰略收縮不僅不會損害到美國利益，反而有助於增強美國實力。在尼克森主義的指導下，美國政府不再用貿易盈餘和黃金儲備來作為國際經濟的緩衝劑。它向各國政府表態，它所一手打造的國際貨幣和貿易體系本來就應該為美國的利益服務，如果為了要消除美國的國際收支赤字非得要讓這個貨幣體系瓦解的話，美國將會袖手旁觀。如果說，1991年8月16日蘇聯解體和1994年3月31日巴黎統籌會和中國委員會宣佈解散，標誌著建構在冷戰體制下以美國為首的「國家壟斷資本主義同盟」正式退出歷史舞台。那麼，1971年8月15日美國宣佈放棄黃金和美元兌換機制，導致「佈雷敦森林貨幣體系」瓦解，就是在冷戰集體安全體系所建築起來的反共堡壘上鬆脫掉落下來的第一塊磚頭。

其次，韓戰後美國的東亞政策的戰略轉移的另一個影響，就是它深刻的制約著日本、甚至整個東亞對外貿易和國際直接投資(FDI)的發展格局，形成了日本向東南亞進口能源、橡膠、木材、礦產等原材料，向台灣、南韓等地輸出工具機、鋼材、零元件等生產投入，卻對美國輸出食品、紡織、雜貨(1965年後以鋼鐵、電器、汽車等產品為主)等消費性最終產品的貿易格局。這個「垂直分工、市場在外(美)」格局，一直要到20世紀80年代以後，隨著美國東亞政策的轉移、中國的改革開放，以及隨之而來的東亞跨國企業國際直接投資的區域性佈局，才讓日漸形成的「東亞區域製造網路」經濟結構所取代。

真正改變這種「垂直分工、市場在外(美)」的冷戰經濟架構的動力，是來自於冷戰解體過程的外部衝擊。在80年代以後，美國放棄「經濟援助＋遏制政策」的冷戰戰略，轉而以「公平貿易」為口實，採行「貿易制裁＋遏制政策」的戰略方針。從1983年開始，美國展開一連串與東亞主要國家間的貿易談判，導致日本和四小龍等東亞新興工業化經濟體的貨幣，在美方平衡貿易的壓力下被迫升值，工資及各項生產成本飛漲。因此，日本和四小龍被迫將產業轉移到成本更為低廉的中國大陸和東南亞鄰近國家。但是，這些大量流入東亞發展中國家的國際投資主要的著眼點在於資本效益，而不是商品市場，加上為了適應並對抗東南亞國家的民族主義立場，跨國公司的分支機構通常將其製造流程細分為幾個子流程，然後分別將這些製造流程建設在可以獲得最高生產效率，或者廉價的勞力的經濟體之中，形成了相對獨立的東亞區域內製造網路體系，改變了東亞地區的國際分工。

正是這種以跨國公司為載體的區域經濟活動，提供了「區域經濟一體化」發展的物質基礎和結構動力。跨國公司早期的海外運作策略，由於海外子公司要依靠母公司的投入和生產資料，兩者之間的聯繫較為緊密。隨著海外子公司的採購和銷售網路的不斷擴展，兩者間的國際直接投資和對外貿易間的聯繫開始減少。冷戰結束，以及東亞「區域製造網路結構」的形成，使得亞洲太平洋地區的大國關係，擺脫了過去建立在意識型態對立的基礎上的結盟對抗，轉向尋求一種復和式的區域安全結構，從而改變了內部的互動模式——從冷戰時期居於主導地位的結盟對抗和大國均勢戰略，轉向協商合作與平等對話。

當然，美國做為後冷戰時期世界上唯一的超級強權，為了維持其冷戰時期在亞洲太平洋地區的傳統利益，仍然在該地區維持為數將近10萬的海外駐軍，同時透過日本的「周邊有事」立法來加強兩國間的軍事結盟，並且對台強迫推銷「地區飛彈防禦系統」(TMD)、提高軍售，意圖在亞太地區製造不安藉以從中牟利。但是東亞地區絕大多數發展中國家和地方政府卻積極倡導「合作安全」和「綜合安全」的觀念，尋求建立一個由合作性雙邊關係和多邊關係所組成的區域安全網路。問題的解決不再取決於東西方對抗局面的變化趨勢(如韓戰和越戰)，轉而在自主性區域安全合作的基礎上，通過理解、友好和合作來尋求地區衝突的解決方案(如柬埔寨問題和晚近的北韓核武六國會議)。其中最為典型的代表就是東盟組織以小國結盟的地位所發起的「東協高峰會」(EAS)。儘管迄今為止它只是一個協商對話的平台，但卻是亞太地區唯一的區域性安全合作組織，其影響力不可小覷。這種透過各國政府主導的多邊安全機制，越來越為各國所主動接受，其議題也從傳統的軍事安全領域擴大到生態環境、經濟金融安全、跨國販毒、民族衝突和國際恐怖主義等非傳統領域區域安全議題，維護和實現地區安全的主體也逐漸超越了民族國家政府，逐漸涵蓋了大量的非政府組織(NGO)社會團體和個人。

2002年11月4日，中共總理朱鎔基和東盟10國領導人在出席東盟與中國領袖高峰會議(簡稱東亞10+1會議，日本與韓國未參加連署)後，共同簽署一份名為《中國與東盟全面經濟合作框架協定》的自由貿易協定，各國同意在2002年所落實的東盟10國自由貿易區的基礎上，擴大規模於2010年建成中國－東盟自由貿易區。《框架協定》是中國與東盟全面經濟合作的里程碑，它的簽署標誌著中國與東盟的經貿合作進入了嶄新的歷史階段，也為東亞經濟一體化進程邁開了歷史的一大步。同時，為了避免南海主權爭議此一傳統矛盾，再次成為擴大合作的障礙，與會各國也在和平互信的基礎下簽訂了《中國與東盟關於非傳統安全領域合作聯合宣言》和《南海各方行為宣言》，希望能夠通過友好協商和談判，以和平方式解決南海爭端。

「東亞自由貿易區」的實現，不但意味著中國在東亞經濟中的主導地位上升，更重要的是，配合中國在2000年推出的西部大開發計畫所日漸成熟的內需市場，透過自由貿易區的免稅優惠，輸入東南亞所生產並滯銷的廉價日常消費品，一方面滿足西南六省民眾要求擴大消費的需求；一方面它將可以避免東協國家與中國沿海經濟在產業結構出現重疊設置的現象，造成彼此在外貿市場的進行削價競爭。就東盟各國而言，「東亞自由貿易區」的實現，非但解決了1997年貨幣金融危機以來，出口受阻、工廠倒閉和資金外移的窘境，為東盟各國的農礦原料和勞力密集直接消費品找到了一個人口超過兩億的出口市場。更重要的是，由於跨國公司在區域內的直接投資和貿易活動所形成的「區域製造業網路結構」，東盟國家無法排除與日本和東亞新興經濟體之間的關係，關起門來自行配套，其中涉及的資金與貨物流動更無法透過傳統的雙邊自由貿易協定來解決。因此，透過跟中國大陸的結盟，逼使東北亞三國(中、日、韓)排除傳統的矛盾和美國的干預，回應東亞經濟一體化的要求。以日本對東南亞商品市場和資本市場的依附程度而言(日本在東南亞的海外直接投資總額達912億美元，佔其海外直接投資總額的23.5%；日本對東亞出口佔其出口總額的37.9%，其進口占進口總額的46.2%)，而更重要的是日本跨國企業歷經數十年，在東亞地區苦心積慮所建構起來的生產和流通配套體系，日本將有可能被迫「脫歐入亞」，完成「東亞10+3」經濟一體化的歷史性格局。

有鑒於此，2003年10月，第9屆東協高峰會簽署了《巴厘島共同宣言》(Declaration of the Bali Concord)確立ASEAN共同體之三項基本架構──即建立「東協安全共同體(ASEAN Security Community，ASC)」、「東協經濟共同體(ASEAN Economic Community，AEC)」及「東協社會文化共同體(ASEAN Socio-Cultural Community，ASCC)」之後，進一步在第10屆東協峰會通過以深化區域整合、縮小發展差距為目標的《萬象行動綱領》(Vientiane Action Program；VAP)，成為指導東協2004年至2010年經濟、政治和安全合作的新「六年計畫」，並建立東協發展基金(ASEAN Development Fund；ADF)，以推動該綱領和各項行動計畫的實施。2004年11月29日，東協＋3(中國大陸、日本和南韓)高峰會議更在上述的基礎上，同意從2005年起，將「東協＋3高峰會(ASEAN+3)」轉型為「東亞高峰會(EAS)」，由馬來西亞輪值召開。

第一屆東亞高峰會議之所以受到世界各國的關注，除了是預期在2002年「東盟10+1」會議的基礎上，是否將出現「東盟10+3自由貿易區」的歷史格局外。更重要的是，它處心積慮地把世界唯一超強的美國排除在外。此舉雖然引起美國的震驚和不悅，更派出負責亞洲事務的助理國務卿佐立克專程訪問ASEAN核心的泰國、越南、菲律賓、印尼、馬來西亞、與新加坡六國進行遊說，但在東亞各國堅持此系亞洲國家的內部事務的前提下遭到婉拒。大會主席馬國阿布都拉總理(Abdullah Ahmad Badawi)僅同意邀請澳洲與紐西蘭出席這次高峰會，以減消美國擔心高峰會議過度向中國傾斜的疑慮。

這個由東盟主導的東亞高峰會(EAS)在2005年12月14日在馬來西亞登場，與會國從原來的「10＋3」，變成了「10+6」(在中國、日本、與南韓之外，加上了印度、澳洲、與紐西蘭)，意味著東亞為建制共同體的努力，特別是區域安全及經貿的整合。這是自從馬來西亞前總理馬哈蒂，在1990年十二月十日提出「東亞經濟集團」構想，將美、加、澳等國排除在外，遭到美國和日本的聯手抵制而胎死腹中以來，第一次在亞洲事務上出現一個沒有美國參與的，真正的「東亞高峰會議」。從會後所共同簽署的《吉隆坡宣言》來看，宣言將東亞峰會的性質定位為「廣泛就涉及共同利益與關切的各種戰略、政治與經濟問題進行對話的場所，以期推進東亞和平、安定與經濟繁榮」，也就是說，基本上「東協10+3」機制所推動的東亞峰會，並不僅僅是一個地區經濟合作進程，它更具有很強的政治涵義，它有利於東亞地區各國之間政治關係的改善，提供了一個使各國可以透過對話，加深瞭解和理解，進而改善關係，增加合作的區域平台。這就意味著，東亞峰會在東盟的主導下，正逐步的從原本以經濟發展為主軸的區域性組織，轉變成包括政治、安全、社會、衛生、環保、乃至教育、文化無所不包的區域共同體和集體安全機制。無怪乎，今年東亞峰會的輪值主席馬來西亞總理阿布都拉揚言，要把東協合作範圍擴大到集體安全領域，最終在2020年變成「亞盟」，與歐盟分庭抗禮。

本屆峰會另一個受到國際觀察家矚目的焦點是，澳洲的與會。澳洲的與會雖說是在美國的外交折衝下，不得不然的結果，一定程度代表著美國在東亞的傳統利益的重申。但是，澳洲能獲邀參加本屆東亞高峰會代價是放棄300年來作為白種人國家的驕傲，被迫承認自己是亞洲的一部份。其中，特別是澳洲承諾加入東協友好合作條約(ASEAN Treaty of Amity and Cooperation)舉動，更顯得意義深遠。東協這個基本條約最重要的精神，在於締約各國保證互不侵犯，且不與區外國家聯盟攻擊另一締約國。問題在於中國大陸早已簽署加入該項條約，而澳、紐兩國又受制於與美國簽訂的聯盟條約(ANZUS Pact)。一旦國際形勢如本文前言所述，美國的「轉型外交」將東亞的一體化以及中國的和平崛起視為美國國際霸權的威脅？那麼，澳洲在這個問題上的態度便值得玩味。

最後，本屆東亞峰會打破東協國家「相互合作」與「互不干預」的基本原則，對於緬甸軍人政府持續壓制人權，最近又將民運領袖翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)的軟禁期延長一年提出譴責。東協國家不願意看到聯合國或歐美國家的新干涉主義，恃強懲戒他們的亞洲鄰居，寧可自己承擔責任，藉由區域集體安全機制來勸阻緬甸不要自絕於國際社會。這是否意味著東亞國家希望排除美國的干涉，建立一個由亞洲人自我管理的區域秩序，也就是在後冷戰體系下，藉由區域一體化的發展來建構「一個沒有美國的亞洲」的企圖。也值的有識者來共同關切。

總之，雖然「東協10+3自由貿易區」目前仍然處於芻議的階段，而所謂建立一個與歐盟分庭抗禮的「亞盟」的構想，仍然停留在少數國家的主觀願望。但是，從後冷戰時期以美國為首的「國家壟斷資本主義同盟」的解體，以及透過跨國公司區域經濟活動所構建的「區域製造網路結構」看來，東亞區域一體化的發展勢頭絕非空穴來風。這一點，也可以從在本屆「東亞峰會」後，美國迅即宣告國際戰略和外交重心的轉移，以及日本緊急召開「經濟財政諮詢會議」，擬定爭取在2010年前分別與中、韓、東盟簽訂包括雙邊自由貿易協定的《經濟夥伴關係協定》(EPA)，來對抗東亞一體化的發展看出一點端倪。◆