「公共外交」新時代的美國對華政策

一、止戈為武，「攻心」「伐謀」為上

對照於中共建政六十週年的「國慶閱兵」，美國素來只透過戰爭顯現國力：一來軍事力量的隱藏，在「敵明我暗」的形勢下，方能維持「奇兵致勝」的戰略空間，除非在有「被攻擊之虞」的情況下，試圖樹立「嚇阻」效應；二來，以當前國防科技的水平，以及武器的高毀滅性，基本形勢已蘊含著「嚇阻」效應，因而，軍備的整建不必超出「必要的水準」太多，而且縱使美國霸權似乎有疲態之勢，終究總是在「必要水準」之上，應是毫無疑義。更重要的，根據西方的戰略思維，武力的使用應該服務於政治（戰爭乃政治的延續），既然既有的軍備足以「止戈」，那麼透過「外交」的手段以達成政治的目的，顯然要比武力的使用更有效，而且可以「屈人於無形、殺人於無跡」。

傳統以來，由於「國家主權」的隔離和保護，除非運作當前已失正當性的「霸權」干預，否則外交的政策功能概都止於「他國的政府」，無法挑戰「他國政府的政策自主性」。面對這樣的情勢，美國外交政策在過去的「後冷戰秩序」或「單邊主義」的方針下，幾乎呈現出失焦和混亂的窘境。經過分析、檢討與研究，2008年美國國務院為了因應新形勢，提出了「公共外交」的政策方針。

任何政策的效能產出，一方面需要有可用的工具，且要能妥善運用，同時也需要迎合標的對象的特質和需求。「公共外交」政策在此時此刻的提出是基於二大前提：全球化的功能，以及民本思想已漸成為普世的政治運作程序。

二、全球化是公共外交的工具

以當前發展情勢來看，不管支持全球化或反全球化如何爭辯或對立，全球化的現象和效應會越來越確立。儘管全球化的形成美國是始作俑者，很諷刺的是，過去十年，基於本身的國家利益，美國卻是推動「反全球化」政策的主要國家之一。最主要的原因是，美國沒有預期到全球化會產生一個重要的效應－－去中心化。

面對這個現實，克林頓政府試圖以「新自由主義」來替代全球化，透過「軟實力」的運作，牽動「新自由主義」網絡，以控制「國際社會」；然而，在全球化不能逆轉的效應下，終告失效。九一一事件具體否定了克林頓政府的政策思維。沒想到，小布希不僅沒有理性檢討，乾脆直接挑戰全球化的「去中心」效應，宣告美國「單邊主義」時代的單極化的權力結構。然而，2008年的世界金融海嘯正式宣告了美國「單邊主義」時代的結束，再度證明了全球化具有不可逆轉的歷史力量；人類不可能一方面享受量子物理學典範所提供的方便（電子科技）和福祉，另一方面又要抗拒它所對應出來的生產關係結構或「社會典範」。至此，美國國務院不得不重新檢討，如何在全球化的認知下建構新的外交思維及政策。全球化既然具有穿透國家主權及疆界的功能，美國何不善加運用此種功能，說服及影響各國的公民、組織及社會，深入各國的決策程序，進而左右其國家行為。

三、「民本思想」：政治運作的普世思維

不管東西方政治哲學對「民主主義」的詮釋如何的不同，「人本主義」及「民本思想」幾乎已經成為各主要國家政治運作的「普世思維」或「普世價值」，或許只有形式的差異而已。以中國的情況來說，就算沒有改革開放，以「民主集中制」而言，集中的決策也需要立基於民主或民本的基礎上；所謂「載舟覆舟可畏惟人」。具體來說，國家的決策終究是反映著社會的利益結構，而社會的利益結構又決定於個人自利本能的交流與互動，雖然程序或形式有所不同，公民在社會的活動終究會決定國家的政策。傳統以來，中國人個人的自利內容概都融入於社會利益之中，即一般所說的「顧大局」、「犧牲小我」，然而，隨著資本主義物質慾望的誘導（市場經濟提供的機會），個人物質慾望得到解放和擴大，進而跨越了社會理性：不僅個人利益優先於社會利益、組織的利益跨越社會利益、區域利益也跨越整體利益。然而，這些跨越社會理性的個體和組織卻又能調頭參與決策、制定社會規範。

另一方面，在個人自利的基礎上，社會利益的維護，亦即「大局」的支撐，必須建構於三大情境：共同威脅的認知、共同利益的追求、霸權的合作號召。隨著中國國力的提升與展現，過去帝國主義對東方世界及中國的威脅已漸次退卻；共同威脅的情境消失，社會凝聚力及國家意識也逐漸被削弱。其次，中國改革開放的三十年間，內陸各省、社會邊緣階層及少數民族地區未能感受到共同利益分享的意識；內陸地區在中共十七大「建設和諧社會」的國家發展方針下尚能預期共同利益的產出，少數民族地區及許多在「市場競爭體制」下的失敗階級總是還缺乏這種利益意識。最後，儘管中央政府相對於這些少數民族地區及社會邊緣階層的人民，論資源及地位，足以提供公共財，堪稱「霸權」，而且也表達了合作意願；可是，在缺乏具體、可信的合作計畫及機制建構的情況下，「霸權合作號召」的情境總歸功虧「一簣」，無法產生政府與這些群體合作的效果。如此一來，民族及社會離散階級的分離主義將成為中國政府的重大挑戰。美國的軟權力豈會忽視這樣的機會，以影響中國的政策和國家行為；公共外交的新時代應運而生。

四、美國啟動公共外交的新時代

2008年9月，當時掌管美國公共外交暨公共事務的副國務卿格拉斯曼（James K. Glassman）在倫敦以官方演講的方式正式宣告了公共外交新時代的來臨。他指出：「公共外交，簡言之，就是以公眾為對像而不是以官員為對象的外交。……事實上，公共外交同官方外交以及必要時採取的軍事行動一樣，都以實現國家利益為目標。公共外交以獨特的方式完成這一使命：通過瞭解外國公眾，告知外國公眾，接觸和說服外國公眾。」

根據美國的邏輯，安全和自由是美國國家戰略的目標；而自由的擴展又是安全的保障。以當前的全球化形勢而言，保障國內的自由越來越依賴於國外自由事業的順利推展；如果能夠促成對像國人民獲得自由，他們自然就會要求其政府的決策，符合負責任及公正的準則。因此，美國的外交不再以督促對像國政府接受美國價值，推動自由化政策，而應該直接與對像國的人民、組織、團體及社會相互交流，運用以理服人和啟發人心的方式，增進人們對美國原則和政策的瞭解，期使它們成為普世的價值觀，深入人心。具體來說，公共外交在消極方面是提升世界各國人民對美國價值和政策的瞭解及支持，從內心支持美國的政策和國家行為；積極面上，它試圖促動他們進一步能夠影響對像國的決策，以達成促進美國國家安全及利益的目標。

當然，要想達致這樣的功能和目的，美國就必須建構與對像國社會內部堅強的連結力。因此，她就必須與對像國社會的民間組織緊密交流與合作，不居形式地建構社會聯誼網絡，包括政治性、經濟性及宗教性等組織，內容也將涵蓋文化、音樂、文學、繪畫、體育、觀光、娛樂、傳媒、教育……等層面。從戰術層面來看，公共外交必須以說服對像國人民為職責，而說服的有效性則應以瞭解對像國的人民及文化為要務；作業上將積極建構資訊及人脈網絡。此次，歐巴馬政府順利從伊拉克撤軍及處理與伊朗關係的成功，顯然是拜公共外交所賜。

五、美國對華的「公共外交」政策

最後，根據這樣的發展趨勢來觀察中美之間的關係。本來，從地緣關係的角度來看，客觀而言，中美之間應該沒有很直接、強烈的衝突因子存在；即便是十九、二十世紀初期西方帝國主義入侵中國，美國充其量只呼籲「中國開放、共同開發」。直到二次大戰之後，世界局勢呈現美蘇兩極對抗，加上中國內戰情勢的因應，台灣問題才成為中美之間的衝突因子。當蘇聯帝國瓦解之後，如果不是中國隨之崛起，照理來說，台灣問題的衝突也會在中美關係中暫時被擱置或凍結；然而，事實的發展並非如此，一來中國確實已非當年的吳下阿蒙，二來即使中國的國力不足以挑戰美國的霸權或威脅美國的國家安全，美國依然不會誠心地將中國定位為友好的國家。如此看來，中美之間真正的衝突因子恐怕不是具體國家利益的衝突；如果是純粹的利益衝突，雙方可以基於理性，透過讓步或寬容，適度地有效管理，容易化干戈為玉帛。因此，從深層的觀察和思考，吾人不難發現：中美之間真正的衝突因子應該還是意識型態的差異，包括政治、宗教、種族、文化……等各層面的價值認知及體制；情感、情緒、道德及準則的問題最難以理性或科學的方式妥善管理，惟一被認為有效的方式就是說服，以取得對方潛意識的順從，化衝突於無形。所以，新時代，美國對華政策所要達成的目標，就是透過公共外交的運作，有效說服及轉化中國社會的意識型態，進而改變中國政府的政策思維及行為。

在戰術上，美國對中國的公共外交必將採取「分眾合流」的網絡整合方式：分眾者，根據中國社會的特質，將之分化成各種機能領域、不同地域、不同層次及不同層面的社會群體或組織，分別建構連結網路，交錯成網絡系統，逐漸增強其連結力；合流者，以美國國務院體系為虛擬中心，扮演網絡平台的角色，依特定時空的議題、需求或事件，執行網絡收網整合。只要全球化網絡存在，包括資金、產業、科技、財貨、資訊、人員……等的流通網絡仍能運行，「分眾」的工作就能順利進行。另外，只要「民本思想」在中國社會不被完全否定，「合流」的成效就會有著力點。

全面分析與瞭解美國對華公共外交策略後，就不難理解：中國內部少數民族問題，包括藏獨、疆獨、蒙獨等，宗教問題，如法輪功組織，以及民運問題等轉為國際化的現象。其實，這些問題也不過是經過「合流」功能之後，突顯於網絡檯面上的具體事件，「分眾」的網絡建構將會不斷的在中國社會中持續進行。那麼，中國該如何因應呢？篇幅所限，下回分解！◆