從政治定位看兩岸關係60年

一、前　言

今年是中共建政60年，也是兩岸分治的60年，其實在1979年中共發表告台灣同胞書之前，並沒有兩岸關係，只有分別的大陸問題和台灣問題，80年代時大家還不警覺，然而1987年兩岸交流開始，才真正帶出了兩岸關係這個新課題，在新的課題中，兩岸相互政治定位的問題又是兩岸關係真正得以長治久安，關係穩定的本質，所謂「政治定位」，應該是指在政治我們是如何看待對方，或是把對方看成什麼，同時由此延伸出雙方在政治上的關係。兩岸定位到目前為止，確實已經有若干正式與非正式的建議。例如1991年中華民國的《國家統一綱領》，提出「互不否認對方為政治實體」，又如中共在1993年的白皮書中，提出「統一後，台灣將成為特別行政區」的論點，但是兩岸雙方一方提出「現狀定位」，一方回應「未來定位」，完全沒有交集。其後的兩岸關係在運作不斷出現磨擦、曲折甚至以緊張、衝突，應該都與定位問題相關；對大陸而言，對「定位」問題並沒有急迫感，因為北京在國際間自有定位，不必在兩岸關係來證明自我身份，但是台灣在「定位」上的焦慮感則十分明顯，因為台灣在兩岸間的「定位」是國際定位的起點。定位問題就是名份問題，孔子時代就強調「正名」所謂「必也，正名乎」就是說名份是最重要的事，有了正確之名才能理順所有的關係：相對應對、彼此權利義務等，因此「定位」問題就一直是兩岸爭執的主要議題。本文先依此來檢視過去60年的兩岸關係。

二、60年來「政治定位」之變化：

從「政治定位」的角度來回顧兩岸關係時，我們就會發現兩岸關係經歷了「清晰定位」到「爭論定位」再到「衝突定位」，如今是「尋找定位」四個時期。而前三十年是誰來定位之爭，後來則是相互定位之爭，所以從國際法的角度來看，兩岸的鬥爭一直是在「一個中國」原則下的鬥爭，從兩岸關係的角度來看，就是「一個中國」原則下的「關係」之爭。

首先是「清晰定位」時期：時間應該從1949～1978年，定位的內容在台北看來，台北是中央政府面對大陸的叛亂集團，在北京看來，北京是中央政府面對台灣這個失敗的叛逃集團。所以台北有「漢賊不兩立」政策，北京有「一個中國」原則（世界上只有一個中國，台灣是中國的一部分，中華人民共和國政府是中國唯一合法政府）在此一時期不論從台北或是從北京來看，對方都只是待消滅的對象，所以根本無須定位，由於彼此的定位很清楚，所以政治的目標、政策、作為都很清楚，雙方不論是在順境或是逆境都堅持此一定位。

其次是「爭論定位」時期：時間應該從1979～1999年，在這一段時間有幾件影響兩岸關係的大事：一是1979年的《告台灣同胞書》，這份文件宣告了北京當局的對台政策的重大轉變，從解放台灣到和平統一，當時提出此一政治號召時，北京當局應該只是從政治號召的角度，期待蔣經國的回應，並沒有任何法律意識和法律思考蘊含其中；但由於北京當局在該文件中，正式使用了「台灣當局」的字眼，從法律的意義來看，北京當局應該是將蔣經國政府視為「交戰團體」，或准交戰團體，當然北京從未使用此一詞彙，該文件說「我們認為，首先應當通過中華人民共和國政府和台灣當局之間的商談結束這種軍事對峙狀態，以便為雙方的任何一種範圍的交往接觸創造必要的前提和安全的環境。」若非「台灣當局」具有一定的「公法人」身份，雙方就無法談判；到了1981年葉劍英的談話，就改為沒有法津顧忌的「中國共產黨和中國國民黨兩黨對等談判，實行第三次合作」，但在第六條，葉劍英提出「台灣地方財政遇有困難時，可由中央政府酌情補助。」換言之，國共雙方在「黨」的立場可以「對等談判」，在「政」的立場，則北京是中央，而台灣是地方，這是中共對台灣的「政治定位」的明示。然而此一定位，實際上動搖了蔣經國政權統治的合法性基礎，也可能動搖台美之間風雨飄搖的關係，在當時當然不被蔣經國所接受，所以蔣的反應是「三不」－－不接觸、不談判、不妥協；台灣政治立場在這一部份一直是十分明確的。在八○年代末台灣經過重大的政治變遷，新的領導人掌權之後，就在蔣經國解除台灣地區戒嚴的基礎上，進一步要終止動員戡亂，回歸中華民國憲法；但中共政權仍然存在，這就涉及了台北如何定位北京的問題，以及中華民國如何解釋自己的「一中」憲法法理的兩個問題；當時台灣顯然在法律層面無法解決此一複雜的政治難題，從而將兩個問題都放置在政策思考之下去解決，最終出台「國家統一」綱領。把「一中」原則用現階段原則不變，而內容各異的方式處理；至於對北京當局「定位」的問題，則由於無解，暫時採用饃糊政策，即所謂「互不否認對方為政治實體」的定位方式，為了體現「互不否認對方為政治實體」的定位，因而有了「中介團體」的構想，之後依此政策的調整，才有了《兩岸人民關係條例》，從法律的角度來看，這是環環相扣的政治邏輯，因為台北當局從一開始的政治思考，否定北京，到如今以法律面思考政治議題，故而轉為「互不否認對方為政治實體」立場，當然是一種進步。然而北京當局在各個層面佔有優勢的情況下，自然不願意也不可能接受這種「互不否認」的饃糊定位方式，因而提出兩岸談判時，可以談「台灣的政治定位問題」的建議，在「江八點」時，就提出「在一個中國的前提下，什麼問題都可以談，包括台灣當局關心的各種問題。」對北京而言，他們對台灣的定位，從叛逃的省份，到地方政府，再到如今的可以討論，這是對台灣的一種重大讓步，這也代表了兩岸在「政治定位」上，開始了自己探索，只是沒有交集。

其三是「衝突定位」：時間從1999～2008年上半年，1995年之後在台灣同時經歷了兩岸的緊張、衝突下，實現民主直選總統之後，李登輝自認為「國家」的定位已經為世界，特別是西方民主國家所確認，然而事實上，台灣在國際社會的地位並沒有任何改變，因此，台灣自身定位就產生巨大的焦慮感，故而在1999年的7月李就提出了兩岸是「特殊國與國」的定位構想，李的作法直接挑戰了兩岸在「政治定位」上兩個議題：先是將原本中華民國採取的「互不否認」的饃糊定位，變成了同國與國明確定位；同時又挑戰了兩岸的「一個中國」原則，這是繼1995年的政治衝突之後，再次挑戰兩岸的基礎，引起軒然大波，在各方施壓的情況下，最終台灣只得收回自己的說法，2000年民進黨執政以後，再次以「一邊一國」定位兩岸，當然這又是一場徒勞無功的政治秀，反而使兩岸關係更緊張，台灣的地位也更孤立，這就不必細述。

2005年3月14日北京當局通過了《反分裂國家法》，該法的通過，台灣方面雖然有自己的解讀，但是對中共政權而言，面對在台、澎、金、馬及東山島擁有獨立統治權的中華民國政府，變成必須而且可能長期面對的課題；只要中華民國政府法理上不主張分裂，則就是一個不應也不會被大陸武力消滅的獨立政府，則這一個在中共的法律之下，不能也不會被武力消滅的獨立政府，那麼在一中原則下，兩岸統一前，中華民國政府和北京政府的關係是什麼，當然是北京當局也必須回答的課題。然而，在《反分裂國家法》中並沒有答案，而且在陳水扁掌權的情況下，也不可能有答案。

其四是「尋找定位」時期：時間從2008年6月迄今，2008年3月底的選舉主張「九二共識」的國民黨「馬蕭組」獲勝，使得兩岸關係重現曙光；兩岸政治定位的問題也更加迫切，而且定位議題在性質上也有了明顯的變化。

三、定位問題之分析：

「定位」的問題應該說在其他國家以及國際關係中，都沒有發生過的問題，因為從國家學說來看，1648年的西伐利亞和約（Peace of Westphalia）之後，國與國之間就沒有定位的問題，彼此在國際上地位平等，從國家內部而言，代表國家行使主權的政府也互有一個唯一合法政府，通常就是中央政府，因此也就十分清楚；在其他的分裂國家如以往的德國、越南，現今的韓國，他們國家的分裂之後，就是以二個國家的身份出現，所以在分裂國家之間只有承認與否的問題，沒有定位問題；但在兩岸之間的分裂，則是由於國共兩黨的內戰所至，且遺留下來而今浮上檯面的問題，所以不是國家分裂，而是政府分治，從而出現的政治定位的難題。

目前在兩岸相關研究中，對兩岸「政治定位」的安排上，從學理層面不外有以下三個思考方案的原則：

第一、是國家與政府的區分，主權與治權的區分，在「國家」為典範思考之下，不改變兩岸現況的兩岸政治定位的安排，此一思考是兩岸學者討論最多，建議最多的方案。

第二、是國際法原理與政治學理論的思考，大陸學者認為以傳統政治學國家理論來看，則R.O.C.均可以滿足；但是從現行國際法學理來看，「國家」必須在國際表現為有交往能力，則R.O.C.是不能滿足或不能完全滿足的，所以不論台灣或R.O.C.均不是真正意義上的國家，在政治定位時這一點很重要，但為了使台灣便於接受，所以表現在政治定位時，就必須是內外有別。

第三、在全球化的趨勢下，兩岸政治定位的安排，必須既從傳統的國際法原理與政治學理論思考，但又不可能相同，所以兩岸「政治定位」必須預留某些空間，目前的安排是暫時，隨著時機、環境的變化，將來仍可協議。

確實，兩岸政治定位不僅困擾兩岸，也困擾地區的發展，因此，國際上有一種普遍的共識，就是兩岸自行解決，國際全盤接受，因而提供了兩岸在此一問題上無限的思考空間，但由於兩岸政治定位必然是暫時定位，否則就沒有定位的問題，目前定位目的是便於兩岸法人之間的互動，換言之，討論「定位」包含兩個層面，一是身份認定，一是確定關係，依此檢視就發現有許多設想就是想將兩岸的「身份認定」和「確定關係」作一次性解決，如聯邦、邦聯、一國兩制、一國兩府等等，這就是問題難解的根源，因而兩岸政治定位的設想，在一開始只能是先回答我是誰，對方是誰，然後各自帶著方案，討論共同接受的相同定位，進而才討論彼此關係。依此思考，則兩岸當局的定位思考就具有以下的特點：

第一、各別的方案只是建議，大陸可以堅持自己方案，但不能排斥其他，否則就沒有談的必要，台灣方面如果有自己的方案，則政治談判也不會賣台，因為台灣的方案，必然對自己有利。否則也不須談判。明乎此理，台灣的執政黨拒不開啟兩岸政治談判，就不符合台灣利益。

第二、對大陸而言，兩岸各自的定位不是在「一中」原則下的定位，就不可能有談判，對台灣而言，如果是統一後定位則也不可能有談判，兩岸之間必然是相對意義上的獨立公法人，否則也無從談判。

第三、在以上兩點滿足的情況下，兩岸的政治談判的實質就不是兩岸定位的談判，而是各自定之後的兩岸政治關係安排的談判，因而只要啟動談判台灣就不存在吃虧的問題，談判之後的兩岸定位，就不僅僅是兩岸之間的事，而是台海地區的事，自然有了國際的保證。

四、結　論：

回顧60年的兩岸關係，政治定位問題一直是兩岸關係中最敏感，最有爭議但也一直被迴避的問題，從兩岸交流以來，有關政治定位倡議的政治口號多，細緻的可行性的討論很少，所幸在2008年之後，大陸在這一方面的研究不斷增加，而且越來越細緻，這本身就是一種進步，一種發展，適時協商，合理定位，才能免除重踏覆轍，陷民不安。

如今兩岸關係在經過近30年的爭執和交流，終於走到發展的十字路口，尤其是明年兩岸的ECFA一旦簽署，則政治議題自然就是兩岸議程上必須嚴肅處理的議題，大家都知道這是一道很難解的考題，大家也知道在台灣有在野黨反對，大家也知道執政黨有選票的壓力，但是這一切都不能否認兩岸終究必須面對政治議題的事實，因此兩岸政治定位的討論，就不是要談或不談，而是何時談，如何談的問題，假如依照上述的時程，對台灣而言，時間已經十分緊迫，個人以為即使如今仍不適合啟動談判，也不能排斥兩岸智庫對話探討的空間，逐步創造氣氛，本文回顧了過去的60年的兩岸關係的發展歷程，我們更覺得兩岸政治關係的定位必須要及時研究，引導兩岸政治定位議題的對話，跨岸的探索，這是對等政治談判的第一步，兩岸執政者不可迴避的責任。◆