台灣如何加入聯合國？一個萬全的方案

自從台灣政壇某方面給國府出難題，要求「重返」聯合國以來，此案已變成一個非常熱門的題材。輿論界也傳聞外交部已定今年著手部署，預期兩年得到突破，國內學界對此議題談的人也很多，〔註1〕不論各方意見如何，此案要進行不外乎三個方式：重返；參加；參與，〔註2〕茲分別評述之。

（一）以「重返」處理，牽涉兩個不同作法：(a)代表權辦法，即要求聯合國恢復中華民國在1971年以前的代表權；或者(b)仿造蘇聯瓦解前的白俄羅斯、烏克蘭，雖依附於蘇聯而卻享有其分別席次的辦法，也就是說在一個共同中國的名稱下，同時有「中華民國」席次，並存於「中華人民共和國」席次之旁。這兩個作法中，（一）(a)著眼於「恢復」代表權，故在邏輯上需要趕掉大陸，方能換以台灣來代表中國，而（一）(b)的作法，姑不論中共是否首肯，因有傷中華民國體面恐怕連台灣自己也不能接受，故兩者皆行不通。

（二）「參加」此模式需向聯合國申請參加做新會員國，按照聯合國憲章第四條、第二節，新會員國申請需經安全理事會審核推薦，再由大會通過，因中共佔有安理會常任理事之一席，再加上聯合國大會183個會員國有155個承認中共；故除非先取得中共同意，申請案會絕對被否決無疑。

（三）「參與」如換此模式，台灣可申請作「觀察員」以達到參與之實；而以上各種問題均不致發生。經研究再三，本人認為此途徑最為妥當，因1.其可行性高；2.可以享受與正式會員相等的待遇；3.不損國府之自尊；4.更可以藉此達到台灣重返國際社會的宿願。以下的討論，除了根據本人歷來對國際組織精心研究的一點心得以外，還曾走訪聯合國有關部門及某些代表國、及某單位，交換意見後達成的結論。希望能對剛列舉為何用此模式最妥當的理由，提供有力的解釋。

國際組織「觀察員」之來由

國際組織中「觀察員」之產生，可溯自國聯（League of Nations）時代，由於國際或國內原因，以美國打頭的一些國家，諸如烏克蘭、阿根廷、德國、墨西哥與土耳其，自身雖非會員國，可是又極需知悉國聯動靜，甚至想參與國聯之工作，故悉以「觀察員」之身份參加，國聯大會還曾通過一個決議，表揚這種做法；認為以上這些國家以非會員國之觀察員身份參與國聯，是「符合全體利益」的（原文是：「in the universalinterest」）〔註3〕。聯合國成立以後，瑞士是最早、也是最久的非會員國觀察員（1948年迄今），其所以不作聯合國會員而寧可作觀察員者，固然是因有國際條約存在（1815年11月20日由法、英、奧、普、俄共同簽定的協約承認瑞士「永久中立」），但既然已作了觀察員，一切機會與權利並不遜於會員國所享受者，所以很自然也很本能地就延續作觀察員到底了。

聯合國憲章，對觀察員身份（或非會員參與）一節，並無明文規定，唯有憲章第32條規定：安理會在討論一個國際紛爭時，可以邀請與該紛爭有關的非會員國參加，再加第93條規定，非會員國也可以參加國際法院的規約（如果安理會推薦，大會決定的話）。所以，關於非聯合國會員的觀察員地位問題，可說是由積累經年的慣例決定了一半，其餘就得看大會與安理會各自的議事「程序規則」（Rules of Procedure）及大會有關的決議等辦事了。〔註4〕

自從三屆聯大（1948）開始迄今，聯合國一共曾有16個觀察員，包括：瑞士、奧地利、南韓、芬蘭、日本、西德、南越、西班牙、摩納哥、教廷、孟格拉、東德、北韓、幾內亞、比索、跟北越，經過歷年變動，至今僅剩下了二個觀察員，即：瑞士、教廷（當然這不包括非「國家」級的觀察員）。〔註5〕

觀察員地位縱橫觀

觀察員的權利，包括：接徑權（access）與參與權兩種。下面分開來解釋。

Ⅰ.接徑權（access to fora）。一個觀察員，可以在聯合國各「主要機構」、「次級機構」及聯合國主辦的大小會議，有登堂入室之接徑權，另外，還可以透過聯合國參加其他很多國際組織的活動，包括：亞洲開發銀行（ADB），拉丁美洲開發銀行（LADB），國際銀行（IBRD），國際開發協會（IDA），國際財務公司（IFC），國際勞工組織（ILO），世界氣象組織（WMO），國際海事組織（IMO；1982年以前是IMCO），世界衛生組織（WHO），及國際原子能署（IAFA）等。

以上的接徑權也概括了對相關會議或國際組織所在地的入門權，譬如地主國對一個聯合國觀察員有義務簽發進出必要的簽證。台灣的某反對黨口口聲聲要「重返」國際社會，以一個聯合國觀察員身份能享受如此廣泛的接徑權，豈不等於保證了台灣重返國際社會了嗎？

Ⅱ.參與權（right of participation）。這個可分實質與程序兩種意義上的參與，因為篇幅關係，本文僅談實質參與。可分五類來談。

（１）在聯合國各種會議上發表正式聲明之權，對此，雖然並無統一的規章與固定的做法，但一般有四種準則可依循：所參與機構之議事規程；參與之觀察員身份（譬如有永久或臨時觀察員之分）；觀察員被聯合國接受時，文件上可能載有的規定；所參與的會議或機構現場的決定，習慣上，觀察員不參加聯合國大會之全體會議，但也有例外，譬如1975年大會，即曾邀請當時的南越及北越在全體會議上，就與他們切身相關的事情發表聲明，另在1978年大會討論南非種族隔離問題時，也曾邀請非洲團結組織（OAU）的代表，向全體會議申述意見。

（２）致答權，這也是個很重要的參與權，聯合國早期，致答權僅是在特殊狀況下才賦予觀察員的，大會的程序規則第115條規定大會各主要委員會主席，有權可以邀請「任何成員」（原文為：“any member”）致答－－假如在委員會討論中有任何人致詞，其性質需要答辯的話，在大會的全體會議，亦如此（第73條）。另在1953年一次經社理事會（ECOSOC）全會，當時還不是會員國的義大利，以觀察員身份到會，適奉南斯拉夫代表發言，痛斥義大利政府在當時的「特利挨斯自由城」（TheFree City of Tridste）的A區歧視義大利族裔，主席立刻邀請列席的義大利觀察員代表即席致答，可是，1976年聯大開會時，在會頭常規的一般性致詞（所謂Great Debate）期間，大會主席破例邀請一個觀察員，對前面一篇演講行使致答權，這次事件卻變成了一個先例，開以後觀察員享受當然的致答權之濫殤。〔註6〕

（３）提案權，觀察員對安理會，及大會每屆籌備議事日程有權可以提案；這是根據該兩個機構的「程序規則」（Rules of procedure）而來，另外，按照經社理事會的程序規則第七十三條（及其屬下各委員會程序規則第七十二條），亦該理事會的成員也有權提案，如經任何一會員要求，提案還可以由經社理事會投票表決（下屬各委員會亦然），此外，在聯合國系統中的某些組織，譬如聯合國工業開發組織（UNIDO）、聯合國貿易及開發會議（UNCTAD）等，觀察員或非成員均可提案被考慮。

（４）文件散發權，近年來，觀察員有權請求聯合國秘書處，對由聯合國召開的國際會議分發文件，以抒己見。這個已被普遍接受，唯一與正式會員國待遇不一樣的，是觀察員所供給文件，秘書處僅以其原用之語言（譬如英文、或法文）照樣複印分發，不另代翻譯成其他聯合國採用的語言。

（５）參加所有聯合國「公開」及「不公開」會議。聯合國早期，除了經社理事會及其所屬次級機構以外，通常任何機構之會議僅限於其成員方能參加。近年來，習慣逐漸改變，非成員及觀察員也幾乎可以參加所有的會議。所以現在「不公開」會議一詞，僅是指對來聯合國參觀的遊客不公開而已。

觀察員資格之等級、優遇及豁免權問題

所謂觀察員等級，實際上就是資格的時間有多長而已，有三種：永久性觀察員；短暫性（即觀察員資格僅限於一個會議的會期）；功能性（即限於一次開會時間）。永久性觀察員取得有三種可能：由聯合國秘書長決定；由相關會議專案決議而定；或根據經社理事會之議事程序規則而定。

至於觀察員是否享受通常外交優遇與豁免，答案是這樣的：他們享受同樣的待遇唯有法理的根據與聯合國會員國代表不一樣。譬如1946年簽的聯合國特權與豁免公約（Convention on the Privileges and immunitiesof the United Nations）、及1947年聯合國專門機關特權的豁免公約（Convention on the Privileges and Immunities of Specialized Agencies）所載條文，對聯合國觀察員並不適用。可是，聯合國憲章105條有關保證會員國及秘書處職員之特權與豁免，通常是解釋為適用於所有由聯合國邀請的觀察員代表。另外，1946年美國與聯合國簽訂的〔聯合國〕總部協約（Headquarters Agreement），其中第11、12、13條，一般是適用於觀察員。再加1975年在委也納簽訂的《有關國家與全球性國際組織關係中的代表權公約》（Vienna Convention on the Representationof States in Their Relations with International Organizationsof a Universal Character），其中有關外交人員優遇與豁免權，也同樣適用於聯合國之觀察員代表。〔註7〕

如何取得觀察員資格？

要取得觀察員資格，必須主動申請。但聯合國並無明文規定，其手續乃基於多年建立的常例做法（實踐）。有兩點值得我們知道。

（１）向秘書處提出申請。這裡講的常例（實踐），最早由瑞士案建立第一個先例，以後各案均照樣辦理。即先須由外交部長照會聯合國秘書長，表示希望在聯合國建立一個永久性觀察員辦公室，並表明某人將被任命為該觀察員代表。秘書長接受此項請求的回信，在法律眼光來看，即造成一個協議書。從法理上來看，秘書長雖是沒有明確法源授予他批准觀察員之權力，但同樣地，秘書長也沒有法源授予他拒絕觀察員申請書的權力。而且，由不成文法（common law）眼光來看，聯合國大會無疑地已經接受了這裡描寫的程序，因為，自1949年以來，歷屆秘書長曾企圖經過聯合國大會來一個決議，正式將這種程序合法化。可是每次提出時，大會均表示沒有此必要。這就表明了聯合國大會認為秘書長所用的程序早已被默認，而無所抗爭了。

（２）觀察員身份可分五類：非聯合國會員國；聯合國的專門機關（specialized agencies）；與聯合國不相干、政府間之國際組織；為大會所承認之民族解放運動；及非政府的民間機構（NGO）。前面已經講過現今聯合國只有三個國家級的觀察員，另外17個觀察員，全是屬於其他四類身份。此點對台灣極重要。萬一中共又以台灣非國家來企圖阻止台灣獲得觀察員資格，我們知道還另有其他同樣的康莊大道，可以通行無阻。

不要小覷觀察員地位

如果徹底瞭解聯合國的人，應該知道很多聯合國會員，在某些機構中因不是成員所以常常要爭取作觀察員，以便取得參與權。譬如，不是經社理事會的會員國，常引用憲章第六十九條得到列席資格（無投票權）。另外在聯合國國際貿易法制委員會（UNITRAL），很多聯合國會員而非該委員會成員者，常利用一種「事實觀察員」（de facto observer）辦法，列席該會討論。〔註8〕這更證明了觀察員的地位有其戰略價值，不可等閒視之。

分裂國家之先例

20世紀後半，除了中國分裂以外，尚有南北越、東西德，及南北韓之分裂。而除了分裂的中國以外，其他三個例子全有雙方同時是聯合國觀察員之經驗。譬如：

南北越─南越於1952年參加為觀察員；北越於1975年參加為觀察員；1977年，統一之越南正式參加作聯合國會員。

東西德─西德於1952年參加作觀察員；東德於1972年參加作觀察員；1990年10月後統一之德國變成正式的單一會員。

南北韓─南韓於1949年參加為觀察員；北韓於1973年參加為觀察員；兩個分裂的韓國於1992雙雙加入作正式會員。

南北越及東西德兩個案例，均證明了分裂國家的兩邊同時在聯合國以觀察員身份出現並不違背未來統一之意願（當然，在分裂的中國情況下，有一方已是常規會員，僅一方申請為觀察員）。所以，台灣申請作觀察員，中共沒有任何理由以違背一個中國、或妨礙統一大業（因為它不會）的藉口來反對。

最後，鑒諸以上討論，本人希望總結三點結論：(a)以觀察員身份參與聯合國，可以讓台灣享有與會員國實質相等的機會與權利。所以比別人叫囂「重返」或「參加」的口號要實在理性得多。(b)再透過聯合國系統，可以參加諸如國際銀行（IBRD）、國際開發協會（IDA）、國際金融公司（IFC）等等，此途徑可以真正讓台灣重返國際社會。(c)作聯合國觀察員既不涉及台獨，也不違背統一原則，更不須遭致中共的反彈。

結束語

以上所陳有關台灣以觀察員身份參與聯合國之研究結果，對台灣有百益而無一害。對大陸而言，如台灣要以「重返」或者「參加」模式加入聯合國作會員國，北京的代表團在聯合國非跟台灣攤牌火拚不可。雖然他們操有勝券，但與台灣火拚所能造成的敵對，是絕對不利於他們企望之統一大業的；所以雖勝也不榮。可是迫於形勢，為了防止台灣以會員國加入造成兩個中國，或一中一台，中共必不得不死拼以拒。相反地，如台灣以觀察員身份加入聯合國，中共知其絕不致威脅到「一個中國」原則。故理性選擇，不至於非鬧決裂不可。所以我認為觀察員這條路，可以達到台灣參與聯合國（並因而重返國際社會）之願望。既是光明正大之途，又可以免除強迫中共死拼以拒的的不必要麻煩。故說是「萬全」之策，並不為過。

如在考慮了以上所陳各點以後，還有人仍然堅持要「重返」或「參加」模式不可。是明知其絕不可能（因為，前一個方案需趕走中共，才能讓台灣重返去代表中國；另一個方案需中共高抬貴手，在安理會不否決台灣的申請作新會員）而還要堅持，我們不得不懷疑這些人的動機何在。到底是要加入聯合國呢？還是故意要利用一個明知中共不可能接受的方案，來強迫中共扼殺台灣的機會，來挑撥兩岸目前得來不易的寧靜關係，藉以為他們搞台獨鋪路？如果然這樣的話，個人的評語是可以瞭解他們思維的邏輯。可是我要奉勸他們多揣摩一下：最近諸如〔前美國國防部長〕錢尼及[前美國駐聯合國首席代表]柯克派翠克一些知名之士，應邀到台灣訪問時，為什麼卻異口同聲地強調以台獨辦法、甚至不管以什麼名稱，台灣均別想進聯合國。〔註9〕台獨主張者，一向堅持兩大點：（一）台灣獨立絕不會發生國際上不承認問題，（二）如以一個獨立台灣共和國之身份申請加入聯合國，美國決定不至於反對。錢尼與柯克派翠克的評語，應該起點清醒的作用了。所以總結一句話，如真正希望台灣參與聯合國，除了以上所說走觀察員一途可行以外，本人想不出有更好的方案。

〔註1〕譬如，趙國材，《參加聯合國問題之分析》《海峽評論》，1993年5月號，頁57-58；金鴻文，《台灣「參與」聯合國的可能性》載同刊同期，頁59-63。
〔註2〕此點也與外交部所見的巧合；見《錢復：參加聯合國方式有三》《自由週報》，1993年4月9日，頁3。
〔註3〕J.P.Meyers, Handbook of the League of Nations (1930), p.22.
〔註4〕譬如1974年聯合國大會通過的3237（XXIX）及3280（XX1X）決議，邀請巴解跟由非洲團結組織推薦的某些國際個體，以觀察員身份參加聯大會議。
〔註5〕非國家級的觀察員，目前有17個。包括區域性組織，最醒目的是歐洲理事會（Council of Europe）。最有爭議性的是巴解。
〔註6〕見A/31/PV9, Para. 154.
〔註7〕參見 J. hennessey, The Vienna Convention on the Representation of States in Their Relations with International Organizations of a Universal Charter, 70 American Journal of International Law 62 (1976).
〔註8〕GA 31/99 決議（1976年12月15日）。
〔註9〕《中央日報》（台北），1993年5月16日，頁1。