從兩岸關係立法的過程論兩岸關係立法的正確態度

前言

自1987年11月2日國民黨當局開放民眾赴大陸探親，迄今為止，已有數以百萬計的台灣同胞到大陸探親、旅遊，開展經貿活動，大陸同胞赴台的數量也在增加，這種交流活動與日俱增。兩岸同胞隔絕40年進行交往以來，由於長期的隔絕，社會制度的不同，海峽兩岸各自形成了法律體系。隨著兩岸民眾交流日益增多，兩岸法律事務關係也日益突出，衍生出許多法律問題。因此，對如何調整並建立開放後海峽兩岸人民關係之法律秩序，遂成為社會各界迫切的要求。自1989年2月1日法務部首次推出《台灣地區人民與大陸地區人民關係暫行條例草案》迄今的三年中，島內統獨之爭加劇和東歐蘇聯政局變化引起國際政治格局的重新組合，以及兩岸關係的不斷改善，均不同程度地影響到國民黨當局的大陸政策，兩岸學術界對於兩岸關係立法的批評及關注，也對條例草案的修訂與審議產生了相當程度的影響。在多重因素作用下，國民黨當局不斷修改，充實草案條文，歷經法務部、行政院大陸工作會報、大陸事務委員會、行政院院會等機構，前後七易其案，始以6章78條的規模，於1991年1月5日在立法院司法、內政、法制聯席會展開審查工作，並於89會期審查完竣一讀通過，並將提報院會進行二讀。本文試從二方面對立法院一讀通過的條例草案作分析和評論。

《條例草案》突顯的政治意涵

自1991年2月國統會通過《國家統一綱領》以及5月終止「動員戡亂時期」，國民黨當局為實現使台灣成為一個能與大陸「對等」的具有獨立國際人格的「政治實體」此一目標，對發展兩岸關係問題提出若干前提條件，一是要中共放棄四項基本原則，承諾不對台使用武力，以及不排斥台灣拓展國際生存空間；二是宣稱只要中共未對上述要求作出善意回應，則兩岸交流便不可能進一步開放；三是在「動員戡亂」終止後，仍將中共定位為「具有敵意的政治團體」，堅持在目前情況下絕不與中共「接觸、談判、妥協」的反共拒和立場。這種以兩岸交流為籌碼，逼中共在原則問題上讓步的企圖，相當程度地反映在《台灣地區人民與大陸地區人民關係條例草》裡。首先，《條例草案》自始至終體現了國民黨當局堅持所謂「對等」原則，強調所謂「法律主權」，在實際上推行「一國兩區」、「一國兩府」等違背一個中國原則的主旨與意圖。

其次，《條例草案》仍將中共視為具有敵意的政治團體。為了因應「動員戡亂」的終止及《懲治叛亂條例》的廢止，國民黨當局針對共產黨員入台問題，仍作出了若干不合理的規定，充份顯示國民黨當局「恐共」、「防共」的心態。如《條例草案》第77條規定：「大陸地區人民在台灣地區以外之地區，曾犯內亂罪、外患罪、參加叛亂之組織或集會或為有利於叛徒之宣傳，經許可進入台灣地區，而於申請時據實申報者，免於追訴、處罰。其進入台灣地區參加主管機關核准舉辦之會議或活動，經專案許可免予申報者，亦同」。

第三，《條例草案》集中體現國民黨當局現階段拒絕「三通」的立場，並採取加重刑罰與罰金的手段來限制兩岸之間直接、健康、雙向、平等的來往。如《條例草案》第28條35條明文規定，無論台灣、大陸及外國飛機、船舶等運輸工具，均不得直接航行於兩岸港口之間，違者處以三年以下有期徒刑、拘役或易科罰金。第35條規定，台灣地區人民、法人、團體或其他機構不得在大陸直接投資、技術合作、貿易以及從事其他商業行為，違者處以三百萬元至一千五百萬元罰金。上述這些規定以法律的形式大大限制兩岸交往的範圍與層次，此乃違背兩岸人民的善良願望，給兩岸交往帶來許多負面影響，成為兩岸關係進一步發展的巨大障礙。

最後，此一規範兩岸人民關係的條例草案仍以台灣本位為中心，完全以確保台灣二千萬人民福祉、國家安全、社會安定為前提。綜觀整部條例草案，如第11、12、21、66、67、69、70等諸條，作出對大陸地區人民的種種限制的規定，尤其是關於大陸人民繼承在台遺產問題，在申請繼承的期限、方式和繼承數額等方面不合情理的限制，與立法精神所強調兩岸人民平等對待是相違背的。如此地以限制、歧視、排斥甚至懷疑的心態對待大陸人民，充其量只能顯示國民黨當局心態上的保守、偏狹、背離民意，不能真正促進兩岸關係良性發展。

有限的放鬆、靈活與務實

海峽兩岸關係從緊張趨向緩和，從隔絕趨向交往，從單向間接往來發展為雙向直接往來，是兩岸歷史發展的必然。《條例草案》在一些具體事務，特別是純民事領域中部分體現出有限的放鬆、靈活與務實。它具體地表現在：

一、《條例草案》第三章有關民事部分，適當地引用區際法律衝突理論及現代民法法規，詳細規範兩岸人民間在物權、契約、侵權行為、無因管理、婚姻、繼承、收養、認領、監護等民事領域中的法律衝突與法律適用問題。

二、同意成立中介機構來處理目前兩岸人民往來中衍生的法律關係問題。如在《條例》草案第六條中，「為處理台灣地區與大陸地區人民往來有關事務，行政院得依對等原則，許可大陸地區之法人，團體或其他機構在台灣地區設立分支機構。」在目前兩岸關係處於特殊環境和階段上，由兩岸中介機構先行處理兩岸關係有關問題，無疑具有務實精神。

三、原則上承認在大陸地區發生的民事法律關係，有條件地認可大陸民事裁判，仲裁判斷得強制執行及在大陸製作的文書等等。如《條例草案》第7及74條均是。這些規定在一定程度上對解決兩岸間日益增多的民事糾紛，保障兩岸人民在民事領域中的一些正當權益，無疑是有所助益的。

四、立法機關認為大陸政策須視主客觀情勢之演變而定，若干事項倘具體詳細規定，不僅法律條文過於繁雜，且制定，修改法律，曠日費時，亦無法因應政策必須適時調整之需要，爰於部分條文采委任立法方式，授權行政機關審度情勢所需，訂定有關法規，以為補充。此乃國民黨當局在面對強大的民意壓力、台商的大陸投資熱、推動「三通」等方面，不得不採取有限的放鬆、靈活與務實的作法。

結語

從以上所述，可以歸納出如下幾點，作為提供國民黨當局在處理有關兩岸關係立法及推動兩岸交流方面的參考：

（一）規範兩岸關係的立法工作，應由兩岸有關方面經過充分協商而達成並適用於兩岸雙邊的統一規則，成為一項公平、合理、合乎時代潮流的良法。

（二）立法的目的，應著重於解決兩岸之間產生的各種具體法律事務，而不應以政治的利益為中心。

（三）兩岸關係立法首應貫徹保障兩岸人民權利、與民方便精神，也應貫徹權利平等的精神。立法者不應以任何借口人為地規定兩岸人民權利的不平等。

（四）兩岸關係立法應擺脫歷史陰影，摒棄畛域之見，認真而切實地研究解決兩岸關係中各個層面的問題，應以創造有利於統一的條件和氣氛為宗旨。不應背離民族與人民的利益，切勿以自我為中心而對大陸的刻意限制和排斥，也不應該成為海峽兩岸交流的鐵絲網。

（五）兩岸關係的未來發展應順其自然，不應加諸人為的嚴格限制，勿再繼續陷於僵化的政治思考。應讓兩岸經貿、科技、文化學術等各項交流全面展開，基於互利互惠，共同致力於兩岸中華民族共同體的繁榮與發展。（據《中國時報》1992年6月22日一項民意調查顯示，有六成左右民眾贊成兩岸關係應順其自然）

參考資料：

一、《台灣地區人民與大陸地區人民關係條例》草案，見《立法院議案關係文書》第1554號。
二、王志文《兩岸關係法朝野版本之比較評析》《法令月刊》Vol.42(1)
三、《中國時報》、《聯合報》、《自立晚報》有關兩岸關係立法的報導。
四、李學明《海峽兩岸交流史稿》四川人民出版社。1991年6月出版。◆