「務實外交」的新動向

繼行政院連院長去年底的星、馬之行，及李登輝總統今年春節期間經由菲律賓前往印尼及泰國度假之後，「度假外交」、「南向政策」成了國人朗朗上口的共同話題。報章媒體、學者專家開始紛紛「深入」分析各種好處，甚至連一向不問世事，過去只專著於基礎研究的中央研究院竟然都要把該院建立成為國內研究東南亞問題的重鎮，國人一窩蜂趕熱鬧的特性至此表露無餘。一時之間，東南亞研究隱然有成為顯學的跡象。

其實，站在學術研究的立場來看，我們關切的毋寧是「南向政策」究竟代表了什麼樣的政治、經濟意涵？對台海兩岸關係是否會有所衝擊？有什麼相關值得考慮的因素？我們在意的是政府在積極推動此一政策之時，是否曾經全面、整體評估過本案的得失利弊，成功、失敗的可能？本文重點不在反對政府政策，更非蓄意潑人冷水，筆者所要強調的是政策錯誤所造成的傷害可能遠較貪污、腐敗更為嚴重。客觀評估後的理性行動遠較一時感性的激情動作更能為我們爭取到可大、可長、可久的國家利益。

「南向政策」的戰略構想

「南向政策」來說，台北一定有政治和經濟的考慮。在政治上，這應該是務實外交的一部份，李、連東南亞之行的重要性恐怕是在其未來的示範性擴散作用，短期目標可能是在突破中共對我國的孤立，長期來看，這必然和我國重返聯合國的努力有關。當然這對李登輝個人聲望也有非常正面的幫助，對其未來競選連任（如果他一定要連選連任的話）極有助益。在經濟方面，正如日本的離歐返亞政策一樣，我們顯然希望把握東南亞經濟快速成長的契機，調整發展重心，適度平衡對大陸的投資，希望把台北建立成「亞太營運中心」，結合相關各國，共謀下一回合的經濟發展。

其實，不管是南向政策，或是度假外交，理論上說來都無不可。回顧過去台灣經濟成長的經驗，政府的政策，同胞的努力都應予以肯定，但是早期台灣的經濟成長頗受惠於當時的國際環境及美國的龐大市場也是個不爭的事實。除了土地改革、內銷替代、外銷導向的發展策略之外，50年代的韓戰，60年代的越戰都使台灣受惠良多。由於冷戰的因素，使得美國在70年代末期以前並未特別在意中華民國的不公平貿易措施，操縱匯率，以及不尊重智慧財產權的行為，幾乎毫無限制的讓台灣產品自由進入美國市場，台灣經濟終於由起飛而茁壯。

於是，80年代以還，美國經濟力量每況愈下，華府開始棄「自由貿易」轉而強調「公平貿易」，台灣也在壓力之下被迫向各地轉移市場。78年以後中共改採改革、開放政策，大陸經濟成長近年已見成效，台灣解嚴後台商更是相繼前往投資，我國去年近6%的傲人的經濟成長率恐怕多少得歸功於大陸市場。但是有鑒於兩岸敵意未除，對大陸市場的過分倚賴可能使台灣有朝一日成為中共的政治俘虜，而東南亞諸國，如印、馬、泰正緊追在亞洲四小龍之後，亞洲有望成為今後世界經濟成長的火車頭，於是我國有意藉著「南向政策」平衡中共，積極參與此一區域的開發。

由宏觀、整體的角度來看，80年代以前，台灣基本上掌握了富裕的歐、美市場，但是到了90年代，當西方經濟前景轉趨暗淡之際，我國又轉而專注於目前正欣欣向榮的大陸及亞太市場。在某種程度上來說，這應部份歸功於我們的政、經制度，才使得我國能夠快速的調整、應變，掌握住這一波新的工業革命的契機。如果當前政府把台灣建設成亞太營運中心的戰略構想，以及目前正積極推動的南向政策及改善兩岸經貿關係的努力能夠成功，台灣未來維持中、高度的經濟發展應該是可以預期的。

「南向政策」的問題所在

前述宏觀的戰略規劃，不管在理論上是多麼的正確，仍然必須在實務上加以落實，否則充其量而言，只不過是個天邊的彩雲，美好的藍圖罷了。可是一牽涉到實務問題，我們就可以發現諸多必須先行克服的困難。

首先，商人追求的是企業的長遠發展和合理的利潤，那裡有賺錢的機會，企業界自然會前往投資，今天大家一股腦的前往中國大陸投資，根本無庸政府指示，也不顧政府反對，就是個例證。政府的政策如果無利可圖，民間企業根本不會有所反應，怕只怕那些國營機構為了迎合上意，只好不顧盈虧，不計風險的配合政策了。而且台灣的資金畢竟有限，既然目前多數企業都把投資目標放在中國大陸，屆時自然會發生資金排擠，甚至資金不足的現象，到時候「南向政策」的錢從那裡來？另外，台灣金融自由化的程度不足，行政效率的低劣也都是阻礙發展、成功的因素。

其次，再由更現實的層面來看，東南亞國家本身也有許多亟待克服的困難存在。舉例說來，馬來西亞拒絕給投資人永久居留權，不獎勵外人投資勞力密集產業，雇工必須有相當比例的馬來人，泰國的關稅偏高，菲律賓的勞工紀律不佳，工運頻仍，政府政策搖擺不定，印尼有排華情結，勞工教育水準太差，投資手續曠日費時，越南基本設施缺乏，政治的穩定性不足也是一大隱憂，這些都是具體而且必須克服的問題。如果政府只是一廂情願的強行推銷「南向政策」，而不顧現實存在的困難終非理性的作法。

除了前述技術層面的困難有待克服之外，如果說我國政府過去施政的經驗有任何啟發作用的話，坦白的說，事情恐怕更非想像中的樂觀。首先，我們可以回顧一下政府歷年來各種重大施政的成效。就省政府來說，除了當年謝東閔先生所推動的「客廳即工場」的小康計畫尚稱成功之外，後來的「八萬農業大軍」，以及「精緻農業」有那樣成功了？中央政府近年推動的「六年國建」如今安在？人去政息，虎頭蛇尾是最好的寫照。大家不要忘了李登輝的總統任期只剩下兩年，如果未來未提早總統直選，而他也一如所承諾的未競選連任，誰也不敢保證「南向政策」屆時不會無疾而終。

「南向政策」對兩岸關係的影響

另外，國人必須瞭解，既然「南向政策」是中華民國整體外交政策的一環，它自然會牽動兩岸關係。在兩岸關係上，台北和北京都是處於一個兩難的困境裡（catch 22 situation）。台北不能坐以待斃，必須爭取合理的國際生存空間，否則難以向國人交代，無法面對反對黨的挑戰，甚至有失去政權的危險，而且可能被中共窒息而死，遭中共併吞。因此「南向政策」不只是應該而且是必要的。但是，反過來看，如果台北的政策太過於成功，又必然引起中共的猜忌，懷疑台北務實外交的根本目的何在，中共將被迫採取行動。而且，這還可能引起國內不同意見人士質疑，既然台北能夠有效排除中共的干擾，獲得各國的支持，那麼我國為何不乾脆由現實（de facto）的獨立，更進一步追求法理（de jure ）的獨立。

相似的是，中共同樣處於一個類似的困境裡。儘管台北信誓旦旦的堅守一個中國的原則，但是鑒於島內對政府政策的誠信程度本身還有爭議，遠隔一個台灣海峽的中共對此當然更是心存疑懼。北京擔心，如果中共對於台灣日見成功的務實外交一無反應，台北很可能就此漸行漸遠，所以必須即時予以阻止。但是，如果北京全力封殺台灣的結果使得執政的國民黨政府的權威，甚或合法性（legitimacy）也受到挑戰，讓素來主張獨立的民進黨執政，對中共也未必有利，另外，如果台灣百姓在長期受挫之餘，產生反彈心理，決定不顧一切追求獨立，北京對此發展也不能不一無擔心。

總而言之，台北的務實外交──包括「南向政策」在內──一定得在一個中國的原則下推動，既不能太成功，也不能太失敗，既不能消極的沒有作為，又不能太積極的亂闖一通。相似的是，北京既不能不干預，但也不能太惡質，它不能不積極的防止台灣獨立的發展傾向，但又不能不留一點適度的活動空間給台灣。在雙方目前極度缺乏共識，仍然彼此猜忌的情況下，如何拿捏輕重，顯然仍須相當的政治智慧及耐心。當務之急恐怕仍在降低敵意，建立共識，培養某種程度的相互依存關係（interdependence ），減少對對方意圖錯誤估計的機會……等等。

「南向」「西進」相輔相成

就各方資料看，李總統及連院長的東南亞之行成果可謂豐碩。整體而言，其中不但具有象徵性的意義，也有實際上的成果。首先，就象徵性意義而言，這是自70年代中華民國外交逆轉以來，我國國家元首及最高行政首長首度前往和中共有正式外交關係的國家「度假」，並能在中共的抗議之下，成功的和地主國最高領袖舉行會談，交換意見，達成共識，這低迷已久國內的民心士氣不無振奮作用。

在實質意義方面，李、連的東南亞之行反映出幾個事實，第一，在認知上，中華民國已充份體認到在未來一段相當長的時期內，經濟發展將是舉世各國共同努力的重點，地緣經濟的發展將更為明顯，亞太地區將是世界經濟發展的重心。而中共、東南亞國家，尤其是馬來西亞、印尼、泰國這些後進國家將力爭上游，它們可能是繼亞洲四小龍之後的主要發展國家；第二，在行動上，台北知道自己必須掌握此一發展趨勢，預擬因應對策，和中共和東南亞國家加強政、經往來，以追求未來最大的國家利益。

在具體的作法方面，中華民國當前的具體政策就把台灣建立成為亞太營運中心，使台北成為一個核心，一方面北望中原，希望掌握中國大陸的市場，另一方面則推動「南向政策」，發展和東南亞國家的關係，消極的可以避免被排除在此一市場之外，積極的還可以參與其發展的過程，因為唯有如此才能爭取到我國最大程度的政、經利益。台北採取前瞻性的作法，把自己擺在一個進可攻、退可守的絕對有利地位。

當然，相關的東南亞國家也各有所圖，新加坡或許希望藉著中共當前對台灣出於政治考慮的優惠措施而得到一些好處，搶先攻佔部份大陸市場。馬來西亞、印尼、泰國都需要台北的資金和技術，也希望透過台北取得一個向東北亞擴張的跳板，馬來西亞或許尤其希望以此為基礎，結合一些相關、或有志一同的國家來對抗、或平衡美國的不當干預。

對大陸方面，不管是由民族主義的情緒，或實際利害關係的角度來看，台灣適度的加強和大陸的關係都應該是可行而且應行之事。如果中共能夠維持穩定，持續的追求經濟成長，到公元21世紀初期，中共必將擁有可觀的經濟實力，把握中國大陸的龐大潛在市場和發展機會，對我國未來的經濟發展將有莫大助益。另外，藉著和中共的經、貿往來，引導中共透過「和平改革」，由量變而質變，對我方的安全及未來國家的和平統一也有正面幫助。

筆者以為，只有在這些情況之下，克服一切的內在和外在的困難，得到東亞各國及中共良好、正面的回應，這才能保證「南向」「西進」政策的成功。◆