中英合作何去何從？

1992年2月，英國與中國相繼公佈各自所整理的英中雙方就香港1994-95選舉安排談判的真相。之前，香港立法局多數通過總督彭定康所提出的香港政制改革首部分草案；彭定康並將餘下部分草案刊登香港政府憲報，擇日提交立法局審議。至此，自1993年4月開始的中英關於香港1994-95選舉安排談判正式宣告破裂，英方單方面按彭定康於1992年10月提出的政改方案行事。

這是中英兩國自1984年簽訂關於香港問題的聯合聲明以來，在香港過渡期重要問題上首次無法合作。

英方為何最終選擇自行其是？

確切答案也許需要將來英國官方有關文件解密後才能獲知。客觀地由外部來觀察與分析，大致不外乎下列諸因素：

第一，英中兩國在雙邊及多邊關係上，缺乏重要的共同的戰略性利益來維繫雙方牢固而穩定的友誼。

誠然，香港問題是英中雙邊關係中的一個頭等重要的問題。歷史上，英國為了確保她對香港的統治，在西方各國中率先承認中華人民共和國，在對華政策上跟美國保持一定距離。

然而，隨著「九七」日益臨近，在英方心目中香港在英中關係中的重要性不斷下降。同時，兩國的經濟貿易聯繫尚不足以取代香港來維繫英國對華關係。

現在的英國，基本上是一個歐洲國家，而中國基本上是一個亞太地區的大國，在國際政治與經濟的多邊關係中，英中亦缺乏深刻而廣泛的共同利益。

第二，在處理香港「九七」問題上，英國有三項政策目標：有效管治至1997年6月30日；實現光榮撤退；盡可能維護她在香港的利益與影響，使之跨越97。英方注重這三項目標。惟其相對重要性則視乎時間與條件而有所調整。隨著「九七」日益臨近，港英政府不但愈益關注她能否實現光榮撤退，而且將「尊嚴」(dignity)視為「有效管治」與「光榮撤退」的重要標誌。

第三，英方以為，隨著「九七」日益臨近，香港即將歸還中國，中方為確保「平穩過渡」而對英方所求，愈益超過英方為維繫「有效管治」而對中方所求，在香港問題上英中不合作，中方所失將愈益甚於英方所失。

第四，英方選擇香港政制問題來調整她在香港後過渡期對華政策的策略，跟以美國為首的西方國家在「後冷戰」時代的全球戰略相配合。

以蘇聯解體、東歐巨變為標誌，二次大戰後持續四十餘年的「冷戰」時代終結，由此，國際政治進入所謂「後冷戰」時代。

蘇聯、東歐所發生的變化，鼓舞美國為首的西方國家在中國推行「和平演變」。香港，作為國際大都市，中國與外部世界溝通的中介，自然，在這個地方盡可能發展西方民主政制，對中國大陸的政治演變會起一定的催化作用。

英國保守黨梅傑政府在1991年底蘇聯解體後，突然提前撤換香港總督，彭定康上任後以香港政制為突破口向中方打「民主牌」，不是孤立的事件；彭定康政改方案在國際上獲得美國等西方各國公開稱讚或支持，證實了這一點。

第五，彭定康在香港政制問題上採取與中方公開爭辯的方式，這使得中、英雙方均難以退讓。

第六，英方在決定單方面將部分政改方案提交香港立法局審議時，對這樣做的後果肯定做過評估。

英方相信，只要她在香港政制問題按「先易後難」原則，分階段「斬件」行事，則對香港社會的衝擊不會大，中方也不至於回以決絕的措施。所以，英方在將主要涉及香港1994年市政局、區域市政局、區議會等選舉安排的部分政改方案提交立法局的同時，訂出日期建議英中繼續就1995年立法局選舉問題舉行第18輪談判。

英方不相信，中方會在1997年6月30日後將港英單方面推行政改所建立的香港三級議會徹底改組。一，她意識到香港立法局頗可能對港督彭定康所提交的政改方案做出修訂，使其中某些內容符合或接近中方的意圖；二，她寄望未來三年中國大陸經濟與政治的發展，能使1997年時的中國政府較為容忍具一定民主氣息的香港政制結構；她也寄望中國政府在收回香港主權後對香港的政策，受國際社會的制約。

在英方看來，即使中國政府在「九七」後對香港三級議會，尤其立法局做大的重組，其後果與影響將主要由中國與屬於中國的香港來承受。屆時，若香港社會未出現大的震盪，則對英中關係不會有明顯影響；若香港社會陷於動盪，則香港與中國先蒙其害。中方自然會遷怒於英方，但若那時兩國經貿關係仍然比較鬆散，則對英國的影響不會大，若那時兩國經貿關係相當密切，則中方對英方的報復會是一把「雙刃劍」。

唐寧街十號當然知道，英方在香港政制問題上自行其是，肯定會對英國商人進入中國市場以及英資在香港的長遠利益產生負面影響。但相對於大不列顛及北愛爾蘭聯合王國的「體面」來說，這是不能不支付的代價。而且，英國政府相信，只要維持英中關係不至於破裂（按：中英就香港1994-95選舉安排談判破裂，不等於中英關係破裂），則時間會提供機會來修補兩國關係因香港問題而出現的裂縫。

於是一個更重要的問題產生了：在香港後過渡期三年餘時間裡，中英雙方將如何相處？是目前的危機繼續惡化抑或局面會被雙方控制在不致於決裂的狀態？

回答這一個問題，還需要明白中方如何看英方單方面將政改方案提交香港立法局，以及中方可能採取怎樣的對策。

由鄧小平歷次關於香港問題的談話可知，北京一貫對英國這一老牌殖民帝國在撤出其殖民地前的所作所為持有疑慮，而今英方在香港政制問題上的行為證實了中方的疑慮。

毋需諱言，中英在香港政制問題上未能達致協議，跟兩國領導人對於民主的觀點存在差異相關。同時，必須指出，英方在她臨撤出香港前夕才推行西方民主政制，不只是順應香港經濟與社會進步那般簡單，而是確實別有「塊壘」。

無論英國外相霍德抑或港督彭定康均不諱言，英方之所以在她臨撤出對香港的管治前夕推行政制改革，是希望在九七後留下一個確保香港自由與法治不受中國大陸影響的機制，霍德更明白地表達對於「九七」後中國在香港落實「一國兩制」的疑慮。

人們不禁要問：為何同一位英國外相霍德，在1989年「六四」事件後，先是支持香港的「兩局共識」，後卻明顯退步？當時，是英方主動提出「九七」前後香港政制「直通」的建議，霍德本人則在跟中國外長錢其琛的七封已被公開的函件中，就「九七」前後香港政制如何相銜接達致某些共識或諒解。而彭定康政改方案則明顯悖離中英外長這七封函件的精神與內容。

事實是，如果僅就香港本身的經濟與社會發展水平而言，本世紀70年代末80年代初，就可以發展現代民主政制。如果僅為「九七」後香港確保自由與法治考慮，英方在香港也應該早一些推行民主政制。須知，民主政制不可能一蹴而就，尤其香港歷經一百多年的殖民統治。

彭定康曾經將英國在香港推行民主政制的時間太遲，歸咎於中國反對。試

問：為何在1992、93年，英國就不顧中國的反對了呢？

根本的問題在於：在香港，民主是一把「雙刃劍」，既可以被英國用來對付中國，也在實際上跟英國在香港的殖民統治相衝突，香港立法局於1991年首次引入直選成分後，港英政府常常面對立法局民選議員的挑戰便是明證。所以，英國盡可能推遲在香港推行民主政制，這有利於她在香港的管治簡便。此其一。在一個長期受殖民統治的地方推行民主政制，不免會引起社會或大或小的動盪。所以，英國盡可能在香港主權回歸前夕開始推行民主政制，既減少她在香港最後幾年維持管治的麻煩，又增加中國收回香港主權、維持香港在「九七」後初期社會穩定經濟繁榮的困難。此其二。

中方以英方單方面提交部分政改方案予香港立法局為契機，調整她在香港後過渡期最後三年餘時間裡，實現主權回歸、治權交接的基本策略，即：由過往爭取中英合作轉變為爭取中方直接與大多數的港人合作；盡可能在「九七」前做好香港回歸的準備工作，以盡可能降低「九七」後初期新舊交替對香港社會的衝擊。

中方認為，英方單方面將部分政改方案提交香港立法局，是公然破壞中英兩國關於香港問題的聯合聲明的基本原則，這就是中英合作，共同磋商來實現香港的政治過渡。從而，中方在處理香港政治過渡問題上取得了酌情權。

當然，中方可以酌情行事，不等於中方在香港過渡的各項具體問題上都這樣做。權利與權利的行使是兩回事。可以不等於必然，可以這樣做不等於可能怎樣做。

英方單方面組織香港1994-95年三級議會選舉，中方自然會在1997年6月30日後予以重組。但在理論上，重組可以有下列五種選擇：

（一）對架構與成員均做大的調整；

（二）對架構做一定的調整，對成員做大的調整；

（三）對架構做一定的調整，對成員亦做一定的調整；

（四）對架與成軍均做較小調整；

（五）對架構與成員均基本不變，而重組僅是履行一項向特別行政區宣誓效忠的儀式。

至於屆時的實際情形會是上述何種選擇，則不取決中方有權怎樣做，而是取決於最終立法局通過、港府落實的是怎樣的三級議會，尤其1995年立法局的架構，以及1997年香港社會的實際和中國大陸的狀況；也將在一定程度受當時國際形勢的制約。

現在可以回答本節開首曾提出的問題：在香港後過渡三年餘時間裡，中英雙方將如何相處？是目前的危機繼續惡化抑或局面會被雙方控制在不至於決裂的狀態？

由於中英合作機制遭破壞，香港政治過渡不可能有最好的局面。不過，基於下述諸因素，發生極端情形：即中國提前收回香港，或英國提前撤離香港，或英國拒不如期歸還香港於中國，則可能性極低。

第一，雖然愈臨近「九七」，中英雙方在香港的利益轉移愈激烈，彼此的矛盾也愈多，但是，雙方仍然存在利益的匯合點。就中方而言，盡可能維持香港在「九七」前後的穩定繁榮，符合香港與中國的利益。就英方而言，其在「九七」前的有效管治，「九七」時的光榮撤退，「九七」後的長遠影響與利益，均需要以香港穩定繁榮為標誌或保證。換言之，英中雙方將彼此的矛盾、對立、衝突控制在不使總體關係破裂的邊界內，對雙方都有利。

第二，生活在香港這塊土地上的六百萬香港人渴望平穩過渡，而英中雙方均不能不考慮這一點。英國在「九七」前既面對中方，也面對港人。中國在「九七」前，既面對英方，也面對港人；在「九七」後，則完全面對港人。

第三，中英兩國在雙邊及多邊關係中固然尚缺乏重要的共同的戰略利益，但現有的經貿聯繫，以及英國在亞太地區的長遠利益，中國在歐洲，尤其歐洲聯盟（即原歐洲共同體）的長遠利益，均要求兩國關係維持在一定的水平上。

第四，香港能穩定繁榮也符合美國、日本、德國及其他主要工業國家投資者的利益，同時，適合以美國為首的西方國家利用香港做管道來促使中國政治演變的需要。

第五，美國政府以克林頓總統與江澤民主席於1992年11月在西雅圖會晤為標誌，改善「六四事件」後陷於低潮的美中關係。美國愈益重視她在亞太地區的戰略利益，這使她不可能完全支持英國來跟中國對抗。

總之，除非中國或國際政治出現突發性嚴重變化，否則，中方在剩下的三年多時間裡將會以爭取港人合作為主，來制約英方，促使港英在某些方面讓步或合作，英方則會對中方採取既對抗又妥協，以對抗求利益，以妥協護對抗的兩手策略，來平衡「有效管治」、「光榮撤退」與「在港長遠利益和影響」這三項政策目標。香港的過渡，大體會在「最佳」與「最差」兩個極端之間，至於較偏近哪一極，則視乎英中兩國政府的具體政策和策略。◆