論台灣涉外關係之過渡安排

民間國建會主導的外交白皮書？

8月16日台灣各報刊登了中華民國外交部預定於9月初公佈的《外交報告書》內容摘要。這個民國史上史無前例的動作除了反應台灣民主開放的節奏之外，是否也意味著台北的外交官員「訴諸群眾」的措折轉移策略或者有關外交的公共政策真的需要面臨台灣地區全體國民、各個政黨、朝野各學術機構來集思廣益共同參與的地步了？無論如何把外交決策的黑盒子打開，的確有助一般人民在外交政策上凝聚更多共識，但此一「潘多拉之盒」（Pandora'sBox）一打開，恐怕未必減少外交當局的煩惱與痛苦，反而帶來更多的噪音與喧囂。所謂「外交新思維」不如思維新內政，有關國家認同的老問題又被拋出，究竟外交政策的基準點是一個中國、兩個中國、一中一台、還是一個中國兩個政府？

1989年12月23日到27日，正當中共方面因為六四事件遭遇國際制裁困境之時，日本丸紅商社在台關係企業所屬「財團法人張榮發基金會」所支配的「國家政策研究資料中心」召開了所謂的「民間國建會」，分別針對90年代台灣六大重要課題如憲法改革、司法改革、國防外交、官僚體制、國土規劃及文化倫理等展開探討。這個在前題上將台灣定位一個獨立主權國家（雖然名稱未必叫做「台灣共和國」）的會議，主要由美籍台人及親美獨台派或台獨學者參與，其中第三組國防外交組的論文及評論結集出版，題名為《國防外交白皮書》〔此乃僭越官方出版品之名義！〕，竟然影響了台灣當局在今春出版了《國防白皮書》和今秋發表了《外交白皮書》。根據台灣的報載披露，台北的《外交報告書》基本上接受了國策中心找來的田弘茂、高英茂、張旭成、翁松燃等立場上反中國、反統一的思想主軸，而以延續海峽分治、抗爭台灣主權獨立為外交政策之目標利益，不過在修辭包裝上則仍繼承「一個中國」的抽像法統，但卻避開了「唯一合法主權政府」的國際法規範，企圖採用德、韓等被國際戰爭處分的分裂國家模式來為台灣地區「主權政府」之合法性尋求外交再定位承認。李登輝主義中「一個中國、兩個政治實體」、「主權一個、治權分立」、「坦然接受國家分裂、各自在其有效管轄之領域內分別享有治權」、「海峽兩岸政府皆有權代表雙方有效管轄範圍內之部份中國人，參與國際社會之各項活動，並在國際社會間相互尊重所持立場」等所謂的「務實外交」，也就如此這般地期待中共的「善意回應」了。台北方面接受在外交上承認中華民國的「第三國」同時可以承認中華人民共和國，台北的立場不表示反對，但只伸張自我國家主權，中華民國乃唯一合法代表中國的主體。台北方面不放棄「一個中國」同時也不承認「兩個中國」。但外國政府若對海峽兩岸的中國政府採取「雙重承認」，則是該國的外交政策，我方不便干涉「第三國」之外交。

台灣外交立場之轉折

從1949年國民政府撤守台澎金馬起到1971年退出聯合國為止，中華民國政府的立場是「做為『中國全體』的唯一合法代表」，外交作法是蔣介石式的「漢賊不兩立」，不許任何邦交國與中共建交，也不允許聯大或其它國際組織有兩個中國席位。1971年10月25日中華人民共和國政府取代中華民國政府成為聯合國的「中國唯一合法代表」時，與台北有外交關係的國家有68個，而與北京有外交關係的國家才有65個，雙方勢均力敵。從此之後，到北京與華盛頓建交的1979年止，隨著中美關係的正常化，台北的外交日益困難。在1978年蔣經國就任第六任總統時，與中華民國維持關官方關係的國家只剩下23個，這也就是為什麼相對於「正式外交」，蔣經國的外交官員們開始喊出「實質外交」，主要以民間的、經濟的或文化形式的交往。此時，蔣經國依然堅守「一個中國、一個主權政府」立場，因為蔣經國在美國總統卡特宣佈同北京建交後，發表的（五點聲明），要求政府關係，互派官方代表機構等等，並沒獲得美國的「善意回應」但確透過「台灣關係法」的國內立法架構給了台灣安全的實質保障。

1988年1月13日蔣經國過逝李登輝接任，原先蔣氏父子堅守「一個中國、一個主權政府」立場之下的實質外交開始出現立場有所鬆動的所謂「彈性外交」。台北的外交實踐已放棄傳統的「漢賊不兩立」觀念，而現實地接受與中共並存的想法，於是尋求在國際上「雙重承認」的可行性。1989年六四之後是台北外交的旺季，於7月19日與格瑞那達、10月9日與賴比瑞亞、10月11日與貝里斯建交，台北方面並未要求對方與中共斷交，但北京方面在確認對方與台北建交之事實後毅然斷交，維持任何國家只能與一個中國「唯一合法主權政府」建交的國際法傳統。在1990年台北又與幾內亞比索、賴索托、尼加拉瓜等復交，1991與中非共和國復交，1992年與尼日共和國復交。在1989年6月3日李登輝以黨主席身份向國民黨第十三屆二中全會宣示外交政策時，提出「務實外交」的主張：「對於當前我們一時無法在大陸有效行使治權的現況，我們應該有面對的勇氣。唯有如此，我們才能不自我膨脹，不自我拘泥，也唯有如此，我們才能因時制宜、因地制宜，提出務實的方案，以創機造勢，展佈新局。」

在東歐變天、蘇聯瓦解、波羅的海三小國獨立及海灣戰爭之後，台北方面的確有人思考企圖在美國的「國際新秩序」中另尋出路，隨著舊金山和約四十週年慶，台裔美人蔡同榮也返台發動「Plebisite公民投票重返聯合國運動」，一時之間，「台灣地位未定論」、「台灣前途自決論」又成了台灣政治生態的噪音。美國政客如索拉茲、白樂崎、李潔明等等也趁機煽風點火，企圖將1991年底的台灣修憲國代選舉定性為「公民自決式的統獨投票」。台灣的主要反對黨更激進地將台獨政見列入黨綱，但台灣地區的選民這一次給台獨運動澆下一盆冷水。李登輝將台獨現象歸咎於中共不給中華民國外交生存空間，當然，做為中華民國的總統，他也向台獨群眾表態：「台灣早已是主權獨立的國家，它的名字叫『中華民國』」，若干台獨運動家如張俊宏等則附和：「若中共同意中華民國獨立則我們可以不搞台獨！」

有理論與實務經驗的外交官員如錢復等，或有國際政治與國際法律素養的學者官員如馬英九等，企圖在維持一個中國原則與突破外交困局方面構思理論。他們終於在德國統一的「和平共存與和平統一」實例中找到經驗，要求中共承認此一分裂國家的外交共存模式，但中共卻無法接受台北的三條件，放棄做為主權國家唯一合法代表政府的絕對性、排他性與至高性。因此海峽兩岸的外交競爭迄今未歇。台北方面的正式邦交國固已由谷底的23國爬升到今天的30個（或29個，若減去南韓），但台灣喪失的大國邦交如沙烏地阿拉伯，如南韓以及「只要中共一點頭就可跟台北立即斷交的」南非，另外如梵蒂崗是台灣在歐洲的大碼頭外交據點，也都是岌岌可危。誠如蔡同榮所怨歎的「……略過南非不算，全世界與台灣有外交關係的總人口不到百分之一，它們的國民生產毛額總和，還不到台灣的一半」，台灣的外交前途，將陷入更大危機。國際台獨運動家們指出這些不幸都是國民政府堅持「一個中國、台灣是中國的一部分」之立場造成的，要求國民黨以「台灣」名義重返國際社會，張旭成也指出即使台北務實到不反對其它已經與中共建交的國家承認台北，但此種彈性立場未明示「一中一台」架構，換言之，要承認海峽兩岸政府代表的主權競合現象，此一主權重疊的雙重承認，在目前國際法的理論與慣例上，根本不可能存在。但外交部長錢復的看法則是「中共的態度實際上是想封殺台澎金馬在國際上的活動空間，而非針對『中華民國』名稱，因此，即使更換招牌，問題也無法就此解決。」

不完全繼承狀態下的台灣涉外關係

我們同意錢復的結論。因為在過去一年之中，北京就成功地使全球三十餘國重申「中華人民共和國政府是代表中國之唯一合法政府，台灣是中國領土不可分割之一部份」，未在建交時承認此一立場的，中共當局也必設法在往後互換大使新約時加以追認，至少片面重申。北京這個「不與中華民國政府斷交，便不與之建交」、「若再與中華民國政府建交或復交便即刻斷交」的作法立場從無例外。尤其在波羅的海三小國公民投票自決獨立建國被台獨人士膜拜嚮往，中共與之建交則條件更嚴，另如前蘇聯的哈薩克及喬治亞等，北京均要求對方承諾不得與台北建立任何形式的官方關係及進行官方往來。台獨人士天真地以為只要國號改名為「台灣」，就可以重返聯合國或恢復某些雙邊關係，那簡直是癡人說夢。在此狀況之下，經警告不聽的台獨當局可能不到四十八小時就會被中國人民解放軍解決掉，何況美國的國家利益必不願見到和平的台灣海峽因台獨白日夢而大動干戈。反之，國民政府若接受台獨鼓動，則等於承認了台獨理論中的「外來政權論」，試問，若台灣主權根據國際法法理及事實承認不屬於中國，那中華民國政府憑什麼在台灣立足？不是「中國海盜」又是什麼？若台灣人民要宣佈台灣獨立，又何需一個「中國人的政府」來代勞？本次外交部發表的《外交報告書》大談《國統綱領》及一國兩實體，中國主權並未分裂等等，即是企圖說服北京寬容台北的「務實外交」，所謂「階段性平等，和平競爭」也是反映渴望對方消除「獨台」的疑慮。不過，國府當局這種「你不給我獨立，我便不跟你統一」的立場也違反了國際法上主權國家的慣例。

其實去年5月中華民國政府宣告終止動員戡亂時期時，既然停止了剿共，就應主動與「叛亂團體」談判就國家統一與政府一元化展開談判，而不應以承認中共為一政治實體來換取對方的同樣承認。如此一來則分裂國家的責任全由國民政府要負。如果國府當局回歸中華民國憲法後，依此1947年海峽兩岸全體中國公民制憲國代通過的合法性最強的憲法向中共當局展開國家統一憲法之談判，則李登輝總統此一功績必為中華民族歷代子孫所歌頌。但國府當局在放棄大陸治權之同時反要求中共亦放棄台灣之治權，互不侵犯，共存於國際社會，此即「一國兩府」，事實上是「兩個中國」，事實上也即「台灣獨立」，中共怎麼會上當呢？

就國際法承認的觀點而言，任何政府只要承認「中華人民共和國政府是中國唯一的合法主權代表政府，台灣是中國的一部份（或一省）」則台北當局所謂的「務實外交」便很不實際。當然，台灣獨立更是天方夜譚。然而從國家繼承與政府繼承的學理來看，在1949年革命成功建立的「中華人民共和國」固然應該繼承「中華民國」的國際法之權利與義務，但此一繼承卻因中華民國政府迄今仍然屹立台澎金馬並在國際社會行使權利與義務而未能全部繼承，也不是完全的繼承（General Succession）。只能說是一種「不完全的部份繼承狀態」（即使已繼承的領土超過99%，人口超過7%，畢竟還有零頭存在！）。在國際實踐上只能靠各國承認的狀況而有差別待遇。因此台灣海峽兩岸的全體中國人民都認為只有一個中國，台灣是中國的一部份，中國的主權因為屬於中國人民全體，所以沒有分裂也不可能分裂。但在不完全的部份繼承狀態下，台北方面若要主張其代表全體中國人民之合法性只能靠1947年之憲法秩序，此被1949年的中國人民革命所推翻之憲法秩序是否依然有效，此則為事實問題不是理論問題，是政治問題不是法律問題。國民政府1991年終止動員戡亂時期，理應回歸憲法，但台北方面做的卻是修憲，改選國代，並且推動公民直選總統等等切斷「中國全體一體」思維的做法，無怪乎某些國民黨內的異議者要擔心形成「台灣國民意識論」了，在此隱憂條件下，要北京當局開放台北的外交生存空間，無異緣木求魚。兩岸外交競爭的「零和遊戲」仍將繼續，台灣的大陸政策若因中共「無善意回應」而卡死在這裡，則外交突破不了，兩岸關係也正常化不了，台灣當局只好依然被形勢拖著走，走一步算一步，怪不得《外交白皮書》不會有什麼宏觀的、長期的世界觀指導的國政治哲學或外交理論，只能是夾縫生存有洞就鑽的「世紀末外交學」了。北京方面對台灣當局因為錯誤的內政政策導致台灣同胞外事活動的不便，倒是願意同台灣當局展開談判解決。在一個國家之內，並存殘活的兩個政府談判在古今中外歷史均司空見慣，不知道國府當局猶豫什麼。台灣的外交部由於有豐富的斷交經驗，現在已能理性成熟地處理無邦交國的涉外事件，定位在「一個中國，主權政府在北京」外交公式之下的外國涉台關係也發展到非官方的準官方形式，實質上也不太影響台灣人民的涉外生活。國民政府仍堅拒與人民政府談判，台灣同胞就也暫時無法分享大中國的外交成就，台灣代表暫時無法參與中國外交代表團的涉外活動，這種損失也反面表現在國際台獨運動的訴求之中。我們期待台灣外交白皮書明訂「重返聯合國」的奮鬥目標是透過民族整合、內政協調而完成，而不是國際台獨運動收編獨台運動的荒謬過程，凡是衷心愛惜台灣同胞的朋友都如此期待。在此，我們要引述中華人民共和國外交部『中國外交概覽』每年改版中不曾更動的一段話做為台灣外交白皮書改版的提示：

「……中國仍然堅定地奉行獨立自主的和平外交政策，堅持在互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處五項原則的基礎上同世界各國保持和發展正常關係，加強同第三世界國家的團結與合作。為緩和國際局勢，維護世界和平作出了積極的努力。」

　（1992年8月17日起稿於木柵，紀念八一七公報10週年。又：本文三校時南韓已接受北京的建交四條件，台北宣佈與漢城斷交。）◆