三中全會所顯現修憲處理方式令人堪憂

態玠
(紐約大學政治系教授)


中國國民黨三中全會,在緊張、認真、及各方均識大體之氣氛下,總算告一結束,在正面上,這次是國民黨90年以來發言最踴耀的一次;恐怕也是記憶中首次黨主席在重要關鍵問題上,未堅持己見以「拍板定案」方式作出結論,這都是國民黨內部民主化之良好表現,也是黨主席有民主雅量之又一證明。實可喜可賀,但是,在負面上,卻難免令人有三大疑惑,茲分別述之。

第一,這次會議無論在議程及決定上,均令人有「見樹不見林」之感覺,譬如,討論的重要事項,除了總統及副總統如何選出,與任期及罷免問題外,還有國大與立委任期,國大每年集會、跟監委人數與任期等項目。當然,這每項均是重要問題,但是,它們都好像是一棵棵獨立樹;稀疏的放在一起,並不予人以看到了森林全貌的感覺,本來以為這只是由於隔海遠眺之故,沒想到由台北一家大報所載的一篇報導中顯示在國內竟然也有同感,推敲之餘,大概是由於這些個別問題都是先由某反對黨提出,而因此國民黨對這些項目,只有招架之功,在整個修憲規劃上卻亂了章法所致。蓋中華民國憲法,有其整體性,如今只是由於某反對黨喧嚷要修改哪幾點,執政黨就隨而認為那幾點須要提出修訂,既不問帶頭叫修憲的人最終動機何在;也不問按照這幾點去支離破碎地修憲,其後果將是什麼,雖然經過一度掙扎以後,國民黨終於是提出了穩住「五權體制」不動之大原則。但,殊不知國父五權體制構想之周密,及當初制憲時用心之良苦,產生了一部現有憲法,有其牽一髮而動全身之完整性,而今如沒有一套具有類似完整性之修改構想,能兼顧到其內涵邏輯關係及學理周延問題,則勢必會修改得千孔百瘡。故「見樹不見林」,恐怕已不是最壞的成果了。

第二個疑惑是:在某些項目提案上有「本末倒置」之嫌。譬如閣揆對於總統人事任命是否有副署權之問題。本來,這須先待解答另一個先決的問題,即:中華民國憲法究竟規定的是總統制,還是內閣制。雖然這問題已有人提起很久了,但各人答案,因各人「政治」考慮與需要而定,譬如要想限制總統權柄的,答案是內閣制。相反的,想削弱閣揆職權的,則說是總統制。而想制衡執政黨的,則想藉強調內閣制,以圖透過立法院(譬如議會搞全武行)來鉗制政府之作業。故此問題一再經某反對黨提出,不敢說它對講求憲法完美毫無興趣;但其中也免不了有其妙不可明言之政治需求,國民黨,一不問其動機;二不探討修憲涉及之學理問題(總統制、抑內關制)之前,即冒冒然提出閣揆是否應有副署權,豈非本末倒置?由諸此,不得不令人懷疑要如此匆忙談閣揆副署權究竟有何幕後原因。

第三個疑惑是:在國民黨文宣工作已開始為「委任直選」方案大肆宣傳若干時日以後,為何黨中央的立場突然一百八十度地轉變?其轉變的倉促,可以由一篇臨時委託兩位旅美華裔教授之急就章中看出。這兩位本來在美國是研究中共問題的,從來未聞其曾教過比較憲法或比較政治(或在此方面有何巨著)。但卻在三中全會前一星期趕出一篇為黨中央需要給「總統直選」造勢的文章。可見臨時拉夫之急也。可是,一個像中國國民黨如此大黨,而牽涉諸如總統選舉方式之重要問題,竟然會有如此一場突變發生,跡近朝秦暮楚,簡直難以理解。這也令人對黨中央決策過程起了莫測高深之感,難怪會有耳語謂是受了哪方面壓力所致之說(本人不相信如此說法)。

以上各種問題中,莫過於國民黨對於某反對黨提出修憲項目,照單全收;毫不質問其動機,更不問如以這種支離破碎方式修憲,其後果當是何如。因為時間關係,只想舉兩個例子,說明三中全會所醞釀有關修憲腹案與某些決定不單草率,而有更嚴重的彼此矛盾之問題。有這兩個例,其他就可以類推了。第一,如果總統直選案真的通過了(三中會上所起爭執,事前並未能逆料),那麼總統與副總統將由選民直接選舉產生。但在總統及副總統出缺時,按照一項決定又是由國民大會「補選」如此,豈不會產生兩種來源不同的總統與副總統?再說得真切點,譬如在今年由選民直選產生了總統與副總統,而在明年不巧總統因故出缺。然後由國民大會補選了一位新總統,如此中華民國就有了一位經選民直選出來的副總統,跟一位由國民大會補選的總統,試問在這兩者之間誰更能代表人民;套用黨外的一句老話,誰更有「民意基礎」。

再舉一例:現在因黨外嚷嚷要「休掉」監察院,於是國民黨為了折衷就要修改憲法有關監察院名額及產生方式。三中全會關於監察院的問題,決定了監委人數(29人)及任期(六年),再決定了監委之產生,是由總統提名,交國民大會行使同意權,如果真是如此,則將會發生民主理論中最忌諱之「利益衝突」問題。因眾所周知,按照

國父原意及憲法規定,監察院是賦有對政府官員(包括總統與副總統)彈劾權的。今由總統提名那足以彈劾自己的監委,縱使提名中無私相授受之實,但如何能逃避其「利益衝突」之嫌?此所以

國父當初之構想,監察委員不能由總統提名,而須經(省、市議會)選舉產生的道理。而今如真要改變其產生方式,使監委有更廣泛民意基礎,也不妨由選民直選。一則不致發生以上的「利益衝突」問題;二則也可增強監委地位,使其能真正發揮現代御史之功用。

我舉這些例子,用意無它,乃在提一個該問之問題,即:執政黨在修憲工作上除了支離破碎地應付黨外攻勢以外,有沒有對各重大修改項目之間、及其前後左右關係作過詳密之深思與學理上之探討?如果沒有,那有鑒於以上所舉可能發生矛盾之例子,豈不表示在未有通盤修憲構想以前,不能輕言修憲?更不能只是應付黨外某些人之鼓動而機動式的,甚或支離破碎式的來對一部完整的憲法加以修修補補,變成一部四不像。難怪在三中全會上黨國耆老之如陳立夫先生者,會慷慨激昂對修憲提案斥為「匆匆忙忙」意即未能作過我所言「詳密之深思」與「學理之探討」也,半生烽火出身軍旅之許歷農先生,據報導還淚灑會場。說實話,所有關心中華民國的炎黃子孫,見了報導中有關修憲之提案種種,再鑒予黨外之凶悍(處處以台獨目標為依歸)。相形之下,對執政黨反應之懦弱與不切實際(甚至有人懷疑是否有內外呼應之可能),鮮能不泥濕胸襟而感慨萬千的,中華民國憲法,就如此不值錢,如此因台獨之手腳而淪致受人踐踏!能不令有良心,有正義的人悲憤嗎?◆

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