評中共修憲建議和人大常委會的審議

不久前召開的大陸全國人民代表大會，除了選舉國家新領導人之外，修憲也屬其重要議程之一。這項修憲工作終於如「期」地完成。此對於大陸的法制建設，當然具有重要意義。

這次修憲的過程裡，特別是中共中央向第七屆全國人大常委會提出修憲建議和常委會就該建議的立案審議兩件事，不無可為訾議之處。

這種程序上的瑕疵，此次修憲建議並非首見。第六屆全國人大就發生過同樣的現象；即中共中央曾就私營經濟和土地問題，對憲法個別條款向該屆人大常委會提出了修憲建議。

眾所周知，憲法是國家的根本大法。為了保障一個國家政治、經濟、社會的安定穩固，為了保障憲法的最高權威性，因此對憲法，盡量避免輕易草率地予以修改。但，這並非意指憲法一經制定就不許修改。蓋憲法是社會生活現象的反映，因此其規定必須與現實生活相適應。社會生活總是不斷地在變化，憲法就必須適應和反映這些變化，而進行必要的修改。為了兼顧穩定性和適應性，一般憲法的修改，都採取特別嚴格的程序規定，中國自不例外。

中國大陸現行憲法第六十四條第一款規定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，並由全國人民代表大會以全體三分之二以上的多數通過。觀之本條規定，提議修憲的權限，只有全國人大代表和其常委會才能擁有。

五分之一以上的人大代表或常委會，如何凝聚各方意見形成憲法修正案以便向人代會提出，就得依照人代會或常委會各自以議事規則來進行。

至於常委會向人代會所提出的修憲案，其醞釀成型，是否可以不顧憲法的規定而為之，亦即是否可以接受中共中央的修憲建議，且原原本本地把該建議作為一個議案加以審議，不無疑問。

通覽現行大陸憲法第六十七條之規定，全國人大常委會並沒有審議中共中央建議案的職權。又常委會議事規則是否有這項「職權」規定，雖不得而知。但，如果有的話，顯然與憲法的精神意旨有違。

也許中共中央會引經據典且振振有詞地替它的這項建議權的來由找根據而進行辯護。說道：憲法第四十一條不是這麼規定麼？「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利」，也許這就是中共中央向人大常委會提出修憲建議的法律根據。

　不過，要知道，這項建議權，並不是為修憲而設的。該條的立法意旨在於防止官僚主義與遏制不正之風。就中所謂的建議權，乃指公民對國家機關和工作人員通常的「各項工作」提出意見和建議，而且其建議的目的在於幫助國家機關和國家工作人員改進工作。這是公民參與國家管理的重要途徑之一。很顯然地，公民向國家機關和國家工作人員提出建議的客體，系以一般性的行政事務，且與改進工作有關者為限，並不能漫指任何事務，逕而主張修憲建議也包括在內。

蓋修憲攸關國家大政方針，屬國家重大政策問題，絕非一般日常性的行政事務所能比擬。其所以規定嚴格的修憲程序，理由就在此。憲法既為國家根本大法，當然就是國家意志的總匯，是國家機構組織和活動的準則。修憲事宜是國家重大政治活動之一，不具國家機構資格者不得為之。一個執政黨以黨的名義向國家機構提出議案，顯然不符現行憲法體制。特別是強調黨政分開的今天，中共中央提出修憲建議的作法，顯然與此項原則相悖。

再者，就黨政職能的劃分以及黨的領導角色來看，要不要修憲或者如何修憲（指內容而言）等，均屬政策性問題。而這項政策的決定，由黨來承擔。但對於經黨決定後的政策，其執行、體現，即屬國家機關的任務，非國家機關不能越俎代庖。

如何把黨的政策－－黨的意志通過修憲成為國家意志，乃是從政黨員不可旁貸的工作。於政黨把有關施政觀念凝聚為黨的意志之後，下一步的工作就是如何把這項黨的意志變為國家意志。但這項工作非黨機關所能涉足，而是國家機關的專屬權限，也就是從政黨員的職責。

如果中共中央的修憲建議系根據第四十一條的規定的話，公民和其他民主黨派是否也可以據之向人大常委會提出修憲建議？答案如果是否定的話，顯然與「任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權」的憲法規定不符。若答案是肯定的話，人人都可以向常委會提修憲建議。常委會並予立案審議的話，那麼常委會就難於應付和不勝負荷了，這絕不是憲法的立法意旨所在。

不管從任何角度來看，中共中央實無必要、也不可以如此轉彎抹角借「建議」之名，親自將修憲案函送人大常委會審議。透過從政黨員，由常委會成員，名正言順地向人大常委會提出議案，根本就沒有親自出馬的必要。

作為社會團體之一的中共，依現行中國大陸憲政體制，並沒有享受特權的殊遇。中共作為執政黨，跟在野的民主黨派一樣，「必須遵守憲法和法律」，「不得有超越憲法和法律的特權」，已如上述

不過，從中共向人大常委會提出修憲建議案一事來看，人們不難發現，中國業已逐漸改正過去以政策代替法律的陋習。開始將政策予以法制化、並以法律的形態作為發佈命令，頒行具體措施的依據。這在中共法制建設史上，可以說是一項大的進步。

此次修憲建議，在程序上雖然存有瑕疵，但其把政策法制化的強烈意念與具體作法，值得人們讚揚。

又，作為護法機關的人大常委會，對於中共中央所提建議案，不察其程序是否合乎法定要件、是否適格，竟抱著來者不拒的態度予以接納立案並進行審議。常委會如此有欠嚴謹的態度，對於憲法所交付的護法任務，能否勝任完成，不得不令人擔心。

再者，國家的法制建設能否推進、公平正義能否彰顯，端視法律工作者有無旁貸其職責而定。法治觀念能否在黃土大地生根，也就看是否有一批具有良知、法治意識強烈的法律工作者有無擔當而定。

古今中外，沒有永遠正確、永遠不會犯錯的個人或組織。不要以為領導中國大陸的共產黨不會犯錯，更別認為它的黨中央絕不會犯錯；也不要以為全國人大或其常委會不會出問題。大家應該揚棄「想當然」的觀念。

要改變中國大陸法制建設的牛步狀態，法律工作者的勤勞耕耘是不二法門。而耕耘的方式和對象就是檢查黨政機關的發號施令或其他措施於法是否有據。並且敢於著文批評建言。但法律工作者的這項擔當，更需要當局創造廣開言論的環境來配合。

近年來，在共產黨的領導下，大陸經濟上所取得的成就，舉世矚目。正向經濟強國邁進的中國，如何加強法制建設，顯得格外重要。

且，法制建設並不以頒訂完善的法律為足，法制觀念的深植才是要務，而法制觀念的深植，更以程序規定－－遊戲規則的遵守為先行。

在法制尚未健全的國家，有關法律上的程序規定往往被忽略。須知，國家機關行為是否具合法性，乃以是否合於法定程序要件為前提。縱使行為本身合於情理，且具正當性，如果程序有瑕疵的話，該行為就不具效力。

最後更值得一言者，即當今兩岸正邁向統一的進程中，法制建設，特別是黨政機關、以及其工作人員法治觀念的強化，顯得特別重要。

老實講，兩岸經濟的差距並不構成統一的絆腳石，民主明顯也不成為統一的阻石，法制建設的牛步，以及法盲的嚴重性，公權力的不彰才令人關切。特別是黨政人員法治意識的強弱，更是消除化解台籍人士疑慮的關鍵要素。

大陸提出「一國兩制」要給予台灣高度自治的構想，在民間，之所以未起強烈共鳴，主要在於中共「守法」上沒有建立和累積「信用」（Credit），也就是說，所開出的高度自治的「支票」，尚缺乏足以令人相信一定會兌現的依據－－信用。

要想建立和累積「信用」就是黨政機關要依法行事，不管是程序、規定或實體規定，都要嚴格遵守。久而久之，「信用」累積成堆，共鳴之聲將不絕於耳，統一工作自然就可取得水到渠成之效。◆